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要素市场化配置与经济高质量发展

2021-09-24 10:59陈诗一刘文杰
财经问题研究 2021年9期
关键词:经济高质量发展全要素生产率供给侧结构性改革

陈诗一 刘文杰

摘 要:建设高标准市场体系是实现经济高质量发展、构建新发展格局的重要环节。我国商品市场已经充分实现市场化,但要素市场发展相对滞后。要素扭曲配置的一个重要后果是,全要素生产率对经济增长的贡献不够高,经济增长模式过度依赖要素投入数量的增加,这一现状已不符合经济高质量发展的要求。因此,要素市场化改革是当前和未来我国经济向高质量发展转型的必由之路。笔者认为,我国要素市场既存在不同要素种类在同一经济主体中的扭曲配置,也存在不同经济主体之间的扭曲配置。对此,政府对要素市场化配置的作用更加凸显,即要素流动的体制机制障碍急需破除,应对外部冲击和市场失灵也需要政府精准施策。归根结底,要素市场化配置改革的关键在于明确政府和市场的作用边界。

关键词:要素市场化配置;经济高质量发展;全要素生产率;供给侧结构性改革

中图分类号:F124.7文献标识码:A

文章编号:1000-176X(2021)09-0003-09

一、问题的提出

实现经济高质量发展、构建新发展格局需要处理好生产力和生产关系这一基本矛盾,而生产要素在其中发挥关键作用:生产力水平依赖于生产要素投入的数量和生产率,而生产要素的配置又是适应生产力发展、调整生产关系的重要手段。党的十九大指出,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,其中前者对经济提出了高质量发展的要求,而生产要素的扭曲、低效配置则是“不平衡不充分”发展现状的重要体现,也是生产关系不适应生产力发展的重要体现。党的十九届五中全会进一步指出,经济、社会、学问、生态等各领域都要体现高质量发展的要求,这表明高质量发展应当是全方位的,这一要求也与人民日益增长的美好生活需要更加适应。因此,社会主要矛盾的转变对生产关系调整和要素市场化改革提出了更高的要求。

改革开放以来,我国的市场化改革提升了资源配置效率。樊纲等[1]研究发现,1997—2007年,我国全要素生产率的39.2%由市场化贡献。事实上,近年来我国要素市场化改革的步伐正在加快。中央对此已有多次阐述:党的十八届三中全会指出,要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革;党的十九大强调,经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点;党的十九届四中全会进一步提出,要推进要素市场制度建设,实现要素价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平。2020年,我国加速推进要素市场化改革:第一,中共中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》(下文简称《意见》),根据历次重要会议的相关精神制定了要素市场化配置的细化举措,这也是引导未来市场化改革的重要文件。第二,中共中央、国务院发布《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》,在更高起点、更高层次、更高目标上为推进要素市场化改革提供了行动指南[2]。第三,“十四五”规划也进一步指出,要素市场化配置是畅通国内大循环、建设高标准市场體系的重要内容。

要素市场化配置具有重要的现实意义:第一,要素市场化配置是建设统一开放、竞争有序市场体系的内在要求。从生产流通环节看,通常的市场体系包含商品市场和要素市场。目前,我国商品市场中97%以上的消费品和生产资料由市场定价,但土地、劳动、资本、技术、数据等要素市场发展相对滞后,影响了市场对资源配置起决定性作用的发挥,成为高标准市场体系建设的突出短板[3]。第二,要素市场化配置是让要素活力竞相迸发、使经济充满动力的重要保障。我国经济转型需要寻找新的动力和来源,激发各类要素活力是其中关键一环,而企业在其中发挥关键作用。让企业成为独立的市场主体来配置要素资源能够充分发挥生产要素的主动性、积极性、创造性,从而提高要素质量,实现要素的优化组合。第三,要素市场化配置是解决我国经济结构性矛盾、推动经济高质量发展的必经之路。只有市场化配置才能释放错配的资源,进而形成要素错配的纠正机制并打破长期以来扭曲的经济结构。因此,要素市场化配置是供给侧结构性改革的主要内容,是推动经济高质量发展的必由之路。第四,要素市场化配置改革可以提振信心,对新冠肺炎疫情后经济恢复发展具有特殊意义。要素市场化改革加速推进的2020年恰好是全球经济受到新冠肺炎疫情冲击的一年,此时推出要素市场化配置改革路线图能够提振信心,提高我国经济应对疫情的能力。尽管面对疫情冲击的各种短期财政和货币政策是必需的,但是要素市场化配置等影响经济中长期发展的改革方案更是一剂良方。

二、要素配置与经济发展

要素配置与经济发展的联系是生产力与生产关系矛盾运动的一个具体表现,而要素配置(或资源配置)更是经济学研究最本质的问题之一。新古典增长理论认为,经济增长的动力,一方面,来源于要素投入数量的增加;另一方面,来源于要素生产率的提高,例如技术进步、资源配置效率提高、制度创新和规模经济等[4]。其中,全要素生产率被视为要素投入水平之外驱动经济增长的重要引擎,是衡量经济高质量发展的核心指标,也是经济长期持续增长的关键。资源配置与全要素生产率紧密相关。具体地,资源配置提升全要素生产率主要有两种渠道:一种是直接方式,,企业作为要素投入水平既定的微观市场主体,可以直接通过科技创新提高技术水平,进而提升全要素生产率。另一种是间接方式,即生产要素可以通过资源重置,从低效率的经济主体向高效率的经济主体合理流动,间接地提升经济效率和全要素生产率,例如,中观层面产业结构、区域结构、城市结构的合理调整。笔者认为,全要素生产率是理解要素配置与经济发展关系的纽带。

(一)要素市场与经济发展阶段

我国要素市场的发展在不同的经济发展阶段具有不同的历史特征,总体呈现为由政府主导向市场主导转型的趋势。我国要素市场发展至今,极大地促进了生产力发展,但要素流动不畅、资源配置效率不高等问题也长期存在,不少体制机制障碍没有得到根除,与经济高质量发展、构建新发展格局的目标和要求还存在很大差距。具体地,我国要素市场与经济发展的历程可以分为如下五个重要阶段。

1.新中国成立至改革开放前

新中国成立后,我国选择了优先发展重工业的赶超战略,以农业补贴工业,户籍制度也限制了城乡劳动力流动。具体地,我国工业产出份额从1952年的20.8%上升到1978年的47.7%,工业劳动力份额也从1952年的7.4%上升到1978年的17.3%,与之相对应的是第一产业产出和劳动力份额的下降[5]。虽然经济得到了恢复和发展,但也造成了刚性的二元经济结构和严重扭曲的要素配置。

2.改革探索阶段(1978—1992年)

20世纪80年代以来,改革从农村发起,延续到城市工业部门,农民从土地上逐步解放出来。这一阶段,我国工业发展战略从赶超战略转向大力发展劳动密集型轻工业和资源密集型产业,主要的目标是解决短缺和扩大生产,主要特征是价格双轨制和增量改革。具体地,以乡镇企业、民营企业和外资企业为代表的非国有企业在轻工业的各个行业中得到了快速发展,要素市场中的煤炭行业也率先开启市场化改革,大量乡镇企业、社队企业乃至个体企业和外资企业涌入市场。

3.国有企业改革阶段(1992—2002年)

20世纪80年代的城市工业改革仅仅停留在转换经营机制层面,大量企业冗员以及长期积累的企业社会性负担使得国有企业财务危机加重。20世纪90年代,中央开始大刀阔斧地实行抓大放小、减员增效、以建立现代企业制度为目标的国有企业改革。其中,1993年,商品市场价格的完全放开使全国统一的商品市场形成,这为国有企业改革创造了条件。然而要素市场不同于商品市场,要素价格依然受到国家管控。一个例外是,我国在1994年率先放开煤炭价格,并在2002年进一步取消电煤政府引导价,煤炭要素市场化改革稳步推进。

4.重化工业化回潮和土地城镇化阶段(2002—2012年)

进入21世纪后,我国经济保持高速增长,其特征体现为土地快速城镇化以及再次重化工业化。具体地,房地产和汽车工业的快速发展、基础设施投资的持续加大、机电和化工等产品出口份额的增加带动重化工业行业的急剧膨胀,例如,采掘业、石油和金属加工业、建材及非金屬矿物制品业、化工和设备制造业等。总体而言,这一阶段我国要素结构变化较大,工业发展表现出从劳动密集型产业向资本、技术、能源密集型产业转型的趋势。

5.经济转型升级阶段(2012年至今)

2012年后,我国经济增速开始回落,实体经济发展减缓,科技创新步伐加快,网络和信息技术的发展使学科交叉与技术融合在世界范围内发生,以智能化、绿色化等为特征的新技术变革正在进行。这一阶段,科技创新、新能源与绿色发展等新发展理念被提升到前所未有的高度,要素结构转型也更加注重生产率的提升,而非粗放式地增加要素投入数量。我国从追求产量向追求质量进行经济转型,开始迈入经济高质量发展阶段。

(二)要素扭曲配置及其经济效应

从要素市场和经济发展的各个阶段来看,我国长期以来存在要素扭曲配置。一个重要的问题是,要素的扭曲配置如何影响全要素生产率,进而会产生怎样的经济效应?大家通过两个视角进行考察:一方面,不同要素种类在同一经济主体中存在扭曲配置,这里的经济主体可能是企业、行业、区域甚至国家;另一方面,要素结构在不同经济主体之间的配置也存在扭曲。这两个视角与上文提出的资源配置提升全要素生产率的两种渠道是对应的,其中,前者反映的是要素结构转换提升全要素生产率的直接方式,而后者则反映了要素通过在不同经济主体间流动来提升全要素生产率的间接方式。

1.生产要素种类之间的扭曲配置

以工业行业为例,其全要素生产率可以分解为技术进步、效率改进、规模效应和行业间的要素重置效应四个部分。通过比较劳动和资本两类传统生产要素可以发现,1981—2008年,资本积累对我国工业增长的贡献比要素配置效率大,而劳动投入的贡献则小于要素配置效率,其中,劳动要素在20世纪90年代由于大量国有企业职工下岗甚至是负增长的。换而言之,改革开放后的前30年,我国工业增长显示出明显的高投资特征,资本要素的增长和贡献均高于劳动要素。从生产效率度量来看,尽管1992年后全要素生产率的增长超过了投入要素的增长,但这并不意味着我国工业的增长模式已经由粗放型增长转变为集约型增长,因为这种转变尚不稳定,其中要素配置效率的恶化使得全要素生产率对工业增长的贡献在21世纪以来反而下降了[6]。

除了资本和劳动两类传统生产要素外,将其他生产要素纳入效率分析是有必要的,其中,能源要素的重要性日益凸显。自21世纪以来我国能源消耗迅速增长,并于2009年超越美国成为全球第一大能源消费国;2018年,我国一次能源消费占全球比重达到23.6%,其中,煤炭消费占全球比重达到50.5%[7]。事实显示,我国能源投入呈现增长快、消耗大的特征。比较图1中各主要生产要素投入的趋势性特征可知,我国能源要素的增长慢于资本要素,显著高于劳动要素。对于如何测算要素配置的扭曲程度,一般通过潜在全要素生产率与实际全要素生产率的比值来体现,即这一指标越小,表明资源配置效率越高[8]-[10]。在考虑能源要素投入后,图2根据这一做法采用散点—拟合线的形式描述了我国资源配置扭曲程度的趋势。具体地,1998—2013年我国资源配置扭曲均值为0.426,这意味着如果该时期内要素配置有效,则我国全要素生产率平均能够提高42.6%。拟合线向上倾斜表明,考虑能源要素投入后,我国的资源配置扭曲状况并未得到改善。按照要素种类将要素配置扭曲程度分解后可以发现,平均而言,资本、劳动和能源等生产要素投入的贡献率分别为47.7%、17.6%和35.8%,并且能源要素在2008年国际金融危机后逐步超过资本成为资源配置扭曲的首要贡献者[11]。

在此基础上,大家在资源配置效率分析中进一步纳入土地要素。从新中国成立到改革开放前,我国的国有土地基本是通过行政划拨的方式无偿使用,改革开放以后逐步改为有偿化使用。1994年分税制改革以来,地方政府财政收入大部分上缴中央,然而支出责任却有增无减,因此,土地财政成为了地方政府平衡财政收支的一种方式。21世纪以来,我国土地财政规模急剧增长,土地城镇化现象出现,并一度成为经济迅速增长的重要推手和应对经济危机的主要手段,但与此同时,由于缺乏相应的监督制度,土地财政透明度较低,带来的社会问题和隐患也较多,这使得研究土地要素以及由此衍生的土地财政对经济增长和要素配置的影响十分必要。图3和图4比较了不同要素投入组合下我国资源配置效率,其中,模型1的要素为资本、劳动、能源和土地,模型2仅使用传统的资本和劳动要素,模型3使用资本、劳动、能源三种要素,模型4则使用资本、劳动、土地三种投入要素。图3表明,纳入土地、能源要素所估计得到的全要素总和效率远没有只考虑资本和劳动两种传统要素的结果乐观,尤其在2002年后,考虑了土地扩张、能源消耗的资源配置效率相对较低;图4则从全要素能源效率角度考察土地要素的影响,相比于不考虑土地要素的情形,纳入土地要素的全要素能源效率在2003年前比较高,但此后却较低,这也体现了土地要素在要素配置效率分析中的重要作用[12]。

2.生产要素在空间上的扭曲配置

不同区域之间要素配置的差异可能会对区域经济增长、当地居民的福利水平等结果产生异质性影响。以资本要素为例,有效的资本市场下不同城市获得资本的成本应当相同,但是由于制度或者其他原因,资本要素流动存在一定障碍,资本成本在不同城市之间也存在差异。资本要素在空间上存在扭曲配置的一个重要表现是,资本没有配置到生产力高的城市。具体地,由于西部大开发、经济特区等区域发展政策的差异,我国西部和东部地区有很多优先发展的城市,其企业承担的资本成本较低,而中部地区城市的企业则承担了较高的资本成本;资本扭曲配置还可能源于城市规模的差异,人口规模较大的城市,其资本成本偏低且差异较小,资本配置效率也更高,而中小城市的资本配置扭曲则较为严重。此外,由于资本要素流动与人口流动的相关性,资本的空间扭曲配置还可能导致劳动力的空间扭曲配置,即劳动力没有配置到拥挤效应较低的城市中,进而影响了居民福利[13]。除了传统的资本和劳动要素外,我国能源要素也存在区域间的扭曲配置。经验事实表明,经济发展水平较高、能耗相对较低的省份有较高的资源配置效率。陈诗一和陈登科[11]研究发现,1998—2013年,平均而言,省间与部门之间要素扭曲对资源配置扭曲的贡献率大体相当,分别为52.2%与47.8%。

值得注意的是,城乡发展差距是我国生产要素空间扭曲配置的一个重要体现。长期以来的城乡二元分割体系使城乡间的要素配置严重不平衡。以土地要素为例,农村与城镇的土地所有制不同、产业结构不同,生产效率也存在巨大差异。与资本要素配置通过人口流动影响劳动要素配置类似,土地要素配置也可以影响与土地密切相关的要素流动,如近年来大力推行的农地“三权分置”改革有利于建立规模化、绿色、科技农业并促进资本、技术等要素向农村地区流动,从而提升我国农业产业地位[14]。2021年,《中共中央国務院关于全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化的意见》发布,强调了完善农村产权制度和要素市场化配置机制的重要性,这有利于通过优化土地要素配置带动其他生产要素在城乡间的合理配置,从而改进要素在城乡间的扭曲配置、促进乡村振兴和城乡融合发展。

生产要素的空间扭曲配置还体现在不同产业、不同部门之间。经典经济学理论认为,在资源最有效率配置的情形下,不同经济主体之间的要素比例应相同或相似。但事实上,我国部门之间要素扭曲对资源配置扭曲的贡献率较高。以能源要素为例,不同能耗部门全要素生产率存在明显差别,高能耗部门全要素生产率小于低能耗部门。1998—2013年,平均而言,高能耗部门“资本劳动比”是低能耗部门的两倍,低能耗部门的“资本能源比”高达高能耗部门的2.5倍;全要素生产率相对较低的高能耗部门所占有的其他生产要素也显著高于低能耗部门,其中,高能耗部门的资本存量和从业人员数量的均值分别是低能耗部门的4.3倍和2.4倍,能源消耗量更是高达低能耗部门的10.9倍[11]。

除产业特征不同的部门外,所有制结构不同的部门之间也存在要素扭曲配置。事实表明,非国有部门较之于国有部门具有更高的全要素生产率。具体地,非国有企业所获取的政府补贴数额较少、融资能力较低,这表明,资源配置更偏向于国有企业;但非国有企业的“产出资本比”与“产出劳动比”却较高,与国有企业相比具有更高的生产效率。研究发现,国有与非国有企业之间的资源误配导致经济总产出、全要素生产率以及企业市场进入率分别下降了43%、19%和65%[15]。正如2015年中共中央、国务院发布的《关于深化国有企业改革的引导意见》所指出的,国有资本运行效率需要提高,同时通过改革进一步优化两部门间的资源配置也极其有必要。

(三)要素市场化配置中政府的作用

优化要素配置需要通过市场化实现,这其中的一个重要问题是,政府在这一过程中应当发挥怎样的作用?党的十八届三中全会指出,经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府与市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。党的十九大和党的十九届四中全会也强调了这一点。《意见》则提出了更好发挥政府作用的详细举措,目的是引导各类要素协同向先进生产力集聚,也就是使得要素流动和配置形成提高生产率的导向。

1.优化政策调节

要素市场化配置改革需要一个能够精准施策的有为政府,其中,财政政策是政府常见的调节工具。改革开放四十多年来,我国的财政投资始终在经济增长过程中发挥着积极作用,这也是“熨平”经济周期的主要手段。2008年国际金融危机后,美国、中国和欧盟等主要经济体均出台了大规模的财政刺激计划以应对负面冲击,但这些财政支出政策的合理性与效果引起了颇多争议,例如资本报酬递减现象的出现使政府主导型的大规模投资模式不再具有可持续性[16]。因此,定量评估政府财政支出效果,对于未来财政政策精准施策具有重要意义。陈诗一和陈登科[17]研究发现,1995—2013年,我国的财政支出乘数显著小于1,平均为0.64,财政支出效率与世界主要发达经济体相比有待提升;同时,我国的财政支出具有逆周期特征,经济低迷状态下的财政支出乘数显著大于经济繁荣状态。此外,财政刺激政策出台时机的精准把握至关重要。为了提升财政支出效果,政府应当在危机冲击后较为及时地出台财政支出政策。以2008年国际金融危机为例,若在危机冲击发生初期通过财政支出来刺激经济,财政支出乘数可达到最高值0.85,而在危机发生后的半年和一年内,这一数值分别迅速地降低至0.54和最低值0.37。

这一结果在当前具有重要的政策含义。2020年,新冠肺炎疫情对我国和全球经济造成了严重的负面冲击,这一冲击也体现在要素市场方面,如复工复产政策的区域差异使城乡劳动力的流动受限,劳动要素无法流向生产率更高的区域,大量企业受停工停产的影响也面临融资困难等问题[18]。我国及时采取了财政政策来应对这一冲击,加大减税降费力度是其中的重要措施。一方面,针对疫情防控相关企业和人员的优惠政策有助于在短期内尽快使经济社会恢复正常运转;另一方面,减税降费政策也是近年来大力推行的财税改革措施,进一步加大优惠力度也符合政策的延续性。相比于大规模的财政刺激计划,减税降费政策更具有精准性,在疫情冲击持续、经济增长趋缓的背景下,也可以更加有效地减轻企业负担、为经济长期增长提供动力。

2.减少负外部性

环境污染是要素配置和经济发展中典型的负外部性特征,而政府对市场化运行的一个重要调节作用体现在减少负外部性对经济发展的影响上。我国过去高投资、高能耗、高排放和高增长的粗放式经济增长模式伴随着严重的环境污染。无论是化石能源的大量消耗,还是土地城镇化和房地产的快速发展,都带来了污染排放的急剧增加,严重制约了经济高质量发展。其中,我国二氧化碳排放于2006年超过美国成为全球第一,2015年排放总量已经达到欧盟和美国的总和。在生产率估计中处理环境污染这一负外部性因素时,一种方法是把污染排放作为一种未支付的要素投入, 与资本和劳动一起引入生产函数,如参数化的超越对数生产函数;另一种方法则把污染排放看做非希望产出,与希望产出(例如GDP)一起引入生产过程,利用非参数方向性距离函数来对其进行分析。陈诗一[19-20]研究发现,不考虑环境污染变量会显著高估全要素生产率,具体地,如果不考虑环境因素,全要素生产率对我国工业增长的贡献率超过了50%,似乎经济已经转入集约型发展轨道,但是考虑环境约束后得到的全要素生产率贡献率只有37%。这表明,由于环境污染等负外部性因素,我国经济向高质量发展转型尚任重道远,政府在推进要素市场化配置时考量生态环境因素的重要意义也更加凸显。

三、要素市场化配置的改革方向

我国要素市场化配置有了很大进展,尤其是近年来改革步伐正在加快,但仍存在不少阻碍要素自由流动的体制机制障碍,资源配置效率尚不符合经济高质量发展的要求。结合以上对我国要素配置效率和经济发展质量的分析,笔者认为,未来要素市场化配置的改革方向主要集中在以下两个方面:

(一)针对不同要素分类施策

推进要素市场化配置既要从整体上扩大要素市场配置范围、加快要素市场发展,也要根据不同要素的属性和市场化程度差异分类施策。《意见》针对土地、劳动、资本、技术、数据等五种要素领域提出了各自的改革方向,为未来要素市场发展指明了道路,党的十九届五中全会也进一步强调了这些要素领域市场化改革的重要性。生产要素的形态和重要性是随着经济发展的阶段而变化的,可以认为,土地和劳动是工业化前的重要生产要素,而资本、能源、技术和管理则是工业化阶段的重要生产要素,数据、服务和制度等则是后工业化时代以及信息时代的重要生产要素。

对劳动力市场的改革,《意见》提出了三项具有创新性的举措,核心在于促进劳动力要素自由流动:第一,对不同类型城市实施差异化的落户政策、将基本公共服务与常住人口挂钩等户籍制度改革的举措意味着常住人口可以在居住地落户、享受居住地公共服务,这有助于消除多年来的城乡二元身份分割,加快农业转移人口市民化,改变过去从农村到城市的单向流动为城乡之间双向流动,从而促进城乡融合发展。如此,大规模的春运返乡也许就可以变成不定期的人员流动,这也有助于规避容易导致流行病的人口大规模集聚流动。第二,畅通劳动力和人才社会性流动渠道、完善技术技能评价制度等措施可以进一步打破户籍、地域、身份、档案和人事关系等制约,从而促进高质量劳动力在区域间、部门间和产业间的流动。第三,加大人才引进力度,尤其是畅通海外科学家来华工作通道、为外籍高层次人才来华创业提供便利,有利于打破高质量劳动要素流入的障碍。

资本市场的相关举措也有较大的改革力度:第一,完善股票市場基础制度、加快发展债券市场等举措的重点在于坚持市场化、法治化改革方向。其中,科创板具有一定的先行示范作用。2018年,习大大总书记在首届进口博览会上宣布在上交所设立科创板并试点注册制,拉开了我国资本市场改革的序幕。2019年,科创板正式开板。科创板一经推出就同步建设注册制和退市制,允许没有盈利的科技企业上市、甚至推行同股不同权等创新,这是资本要素和技术要素的结合,也是对传统资本市场运行模式的根本改革。2020年以来,资本市场一系列改革举措,如推行新《中华人民共和国证券法》,全面推行注册制,出台再融资、转板上市、创投减持等新规,都使得企业特别是中小企业上市、退市、转板和融资变得更为便利,压缩了套利投机,有利于资本投向实体经济特别是科创企业。可以认为,加大企业股票市场和债券市场直接融资比例是资本市场未来改革的方向,这可以为中小企业获得长期的、成本较低的资金提供通道,是破解企业融资难、融资贵的一个重要办法。第二,增加有效金融服务供给尤其强调小微企业、民营企业、“三农”、绿色发展的导向。其中,我国绿色金融发展起步晚但成效显著,绿色信贷、绿色债券、绿色基金、绿色保险和碳金融等创新业务层出不穷。截至2018年末,我国绿色信贷规模超过8万亿元,在我国绿色融资中占比超过95%[21]。可见,绿色金融创新也应成为未来资本市场发展的重要方向。第三,尽管我国的金融业开放程度还不高,但从我国商品市场加入WTO后的经验来看,主动有序扩大金融业对外开放会使相关产业更具竞争力。

在能源要素市场中,我国煤炭业的市场化最早也最为彻底,但石化产业和电力部门的市场化程度还不高。例如,石化市场发展滞后、垄断程度高、油价不能与国际接轨,使企业既承受不了石油市场的价格波动,也享受不了国际油价下跌的益处。尽管《意见》并没有提出关于能源要素市场改革的详细举措,但是其重要性不亚于其他要素。党的十九届五中全会强调,要使能源资源配置更加合理、利用效率大幅提高。2020年,国家能源局印发《中华人民共和国能源法(征求意见稿)》指出,要使能源要素在竞争性领域形成主要由市场决定能源价格的机制,并建立有效的能源监管体系。具体地,针对煤炭、电力、石油、天然气等能源市场,在价格机制方面区分了竞争性环节和自然垄断环节,其中,竞争性环节主要由市场形成价格。此外,由于能源领域存在环境污染等负外部性,我国也积极调整和优化能源产业结构和消费结构,一方面,优先发展可再生能源;另一方面,加快推进化石能源的清洁高效利用和低碳化发展。

土地市场的改革步伐也在加快:第一,建立健全城乡统一的建设用地市场可以使土地要素有望打破城乡壁垒、实现合理流动。事实上,党的十八届三中全会就已确立了建立城乡统一的建设用地市场的改革方向。2019年《中华人民共和国土地管理法》的修订和2020年《中华人民共和国民法典》的颁布也进一步为集体土地入市扫清了法律障碍。第二,深化产业用地市场化配置改革、鼓励盘活存量建设用地等措施进一步提高了土地的利用效率。过去地方政府为了招商引资、发展经济,批发了大量工业用地,导致工业用地在整个建设用地中比重过高、价格过低、效率更低;同时,由于大中城市的建设用地总规模受限甚至减量,长期积累的存量用地和低效土地也较多,因而近年来我国在建设用地指标分配上建立了安排增量必须与盘活存量挂钩的机制,这极大地推进了城市土地要素的高效利用,也为乡村振兴和城乡融合发展提供了土地要素保障。第三,完善土地管理体制能够有效促进土地资源的跨区域配置。一方面,城乡建设用地指标使用应更多地由省级政府负责有利于大中城市的合理发展,如果省级政府有权在省内进行建设用地置换,就可以放松对大城市发展空间的限制,进而降低人口密度,分散和均衡城市发展;另一方面,建设用地、补充耕地的全国跨区域交易亦具有十分重大的意义,其使耕地稀缺地区获得建设用地、耕地充裕地区获得建设资金,进而实现共赢。

对于技术要素市场,《意见》提出了健全职务科技成果产权制度、完善科技创新资源配置方式、培育发展技术转移机构和技术经理人、促进技术要素与资本要素融合发展以及支撑国际科技创新合作等五项举措。技术进步是构成全要素生产率的重要组成部分,改革开放以来,我国技术进步显著,对经济增长拉动作用明显。目前,我国的出口产品已经从消费品扩展到资本品和技术产品,包括技术服务。其中,我国计算机、通信和其他电子电气设备,高科技零部件出口占全球的比重已经超过20%;2018年我国技术相关服务出口达到174亿美金,超过了其进口。但同时我国技术要素市场发展还有许多短板,主要问题集中在职务科技成果产权模糊、科研成果评价方式不健全等,极大地抑制了高校、科研院所和企业科研人员创新的积极性,而上述举措则为这些短板提供了改革的突破口。

加快培育数据要素市场也是《意见》的一大亮点,具体举措包括推进政府数据开放共享、提升社会数据资源价值以及加强数据资源整合和安全保护等。2014年,习大大总书记在中央网络安全和信息化领导小组会议上指出,“网络信息是跨国界流动的,信息流引领技术流、资金流、人才流,信息资源日益成为重要生产要素和社会财富,信息掌握的多寡成为国家软实力和竞争力的重要标志”。2017年,习大大总书记再次强调,“互联网经济时代,数据是新的生产要素,是基础性资源和战略性资源,也是重要生产力”“要构建以数据为关键要素的数字经济”。数据也在党的十九届四中全会报告中被纳入生产要素范畴。截至2018年,我国数字经济总量已经达到31.2万亿元,占GDP比重高达34.8%[22]。且数字产业、数字技术也在新冠肺炎疫情防控与复工复产中发挥了重要作用。可以看出,继续大力发展数据要素市场是我国未来的重大需求,但其关键在于如何在数据开放共享与数据隐私的必要保护之间取得平衡。

(二)在确保要素市场化配置改革顺利推进中发挥好政府的作用

如前文所述,一方面,经济社会受到外部冲击时,政府在要素配置方面有优化政策调节的作用;另一方面,对于市场本身形成的负外部性,政府可以在引导要素配置向可持续发展方向转型上发挥积极作用。可以看出,市场总有失灵的地方,因而要素市场化配置改革离不开政府。党的十八届三中全会以来历次重要会议均强调“市场在资源配置中起决定性作用”,在此基础上,党的十九届五中全会进一步指出,要推动有效市场和有为政府更好结合。事实上,不同于我国商品市场已经充分市场化,我国的要素市场发展还十分滞后,严重拉低了我国经济市场化发展的水平。“十四五”期间的一大重要任务是建设高标准市场体系,其中的关键工作在于健全要素市场价格机制、运行机制和竞争机制,保障不同市场主体平等地获取生产要素,并完善政府监管和服务,做到“放活”与“管好”结合,引导各类要素协同向先进生产力集聚,实現各种要素组合优化配置,避免政府对要素的直接配置。可以认为,要素市场化配置改革的根本在于明确政府和市场的作用边界。

具体地,政府在要素市场化配置改革中如何发挥好作用主要体现在价格机制和运行机制两方面,这也是《意见》所强调的内容:第一,要素定价机制是否完善是实现要素市场化配置的关键,因而政府可以在完善要素定价机制上充分发挥作用,其中一项重要内容在于推动政府定价机制由制定价格水平向制定定价规则转变。第二,政府可以通过健全要素市场运行机制减少一些外部冲击的负面影响和市场本身存在的弊端。例如,鉴于新冠肺炎疫情初期一些国家公共医疗资源严重短缺引发的教训,应增强要素应急配置能力;又例如,健全要素交易信息披露制度、加强反垄断和反不正当竞争执法等措施也有助于缓解信息不对称和竞争不充分等市场固有的问题,使要素市场更加有效、有序。

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Marketized Allocation of Factors With High Quality Economic Development

CHEN Shi-yi, LIU Wen-jie

(School of Economics, Fudan University, Shanghai 200433, China)

Abstract:

The establishment of a high-standard market system is key to achieving high quality economic development and constructing a new development pattern.Chinas commodity market is well marketized, while the factor market relatively lags behind.A consequence of the factor misallocation is that the contribution of total factor productivity to economic growth is not high enough, and the economic growth relies too much on the increase of the amount of factor inputs, which is no longer in line with the requirement of high-quality development.Therefore, the factor marketization reform is necessary to Chinas current and future transformation to high quality economic development.In Chinas factor market, there are both the misallocation of different factor types in the same economic entity, and misallocation among different economic entities.In this regard, the role of the government highlights in this reform: institutional barriers to the flow of factors need to be removed, and precise measures to deal with external shocks and market failures are necessary.To be concluded, the key to this reform of is making the boundary of the government and the market clear.

Key words: the marketize allocation of factors;high quality economic development;total factor productivity;the stractural reform of supply-side

(责任编辑:徐雅雯)

收稿日期:2021-07-17

基金项目:国家杰出青年科学基金项目“风险管理与经济效率分析”(71525006)

编辑概况:陈诗一(1970-),男,江苏南通人,教授,博士,博士生导师,教育部长江学者特聘教授,主要从事经济增长与转型、风险管理与资源配置、环境经济与绿色金融、计量经济与应用研究。E-mail: shiyichen@fudan.edu.cn

刘文杰(1992-),男,江苏南通人,博士研究生,主要从事环境、发展与劳动经济学研究。E-mail:19110680009@fudan.edu.cn

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