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新时代控告申诉检察工作初探

2020-07-07 09:33:10 《重庆行政》 2020年3期

岳阳

控告申诉检察工作(以下简称控申工作)是检察机关履行法律监督职能的重要组成部分。长期以来,在司法活动监督、化解社会矛盾,完善内部制约,维护控告人、申诉人合法权益,促进司法公正等方面发挥着积极有效的作用。随着国家法治建设的深入推进和新形势下任务的发展变化,相关法律法规做出调整、内设机构进行了改革等情况,给控申工作带来一定变化。在最高检“讲政治、顾大局、谋发展、重自强”的总体要求下,各级负责控告申诉检察工作的部门(以下简称控申部门)需要结合职能变化,依法履行法律职能,提升工作质效,促进控申工作在新时期规范、有序、高效开展。

一、新时代控申工作面临的新形势

近几年各项改革措施稳步推进,法律的新规定、中央和高检院的新要求以及信访群众的新期待,对控申工作提出更高的标准和更严格的要求。各级控申部门应全面把握形势任务的变化,采取积极措施予以应对。

(一)司法体制改革,检察职能发生变化

近几年,《中华人民共和国宪法》修正、《中华人民共和国监察法》出台、《中华人民共和国刑事诉讼法》修改,国家权力结构和权力运行机制做出调整,检察机关职权发生重大变化,但检察机关作为国家法律监督机关的宪法定位没有变。在变与不变之间,如何行使保留的14个罪名的侦查权、处理与监察委办案程序的衔接、规范适用认罪认罚从宽制度、履行作为公益诉讼代表的责任等成为新时代检察机关需要面对的新问题。

(二)内设机构改革,控申职能调整完成

2019年经过系统性、整体性和重构性的内设机构改革,检察工作形成“四大检察”“十大业务”的新格局。现全国各级检察机关也已完成部门重整,高检院由第十检察厅负责控申工作。同年12月《人民检察院刑事诉讼规则》(以下简称《诉讼规则》)公布施行,控申工作的执法规范发生了一些变化,控申职能有了一定调整。

(三)国家治理体系建设,控申工作面对新要求

党的十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主要制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,提出“完善信访制度”“完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制”等。处理群众信访工作、化解涉检信访矛盾作为控申工作的重要内容,新时代需站在推进国家治理体系和治理能力现代化的角度予以有效推进。

(四)“群众来信件件有回复”工作实施部署

2019年全国两会期间,最高人民检察院党组书记、检察长张军承诺检察机关建立群众来信7日内程序回复、3个月内办理过程或结果答复制度。2020年3月,全国检察机关开展为期一年的信访积案清理活动,巩固深化群众信访件件有回复制度。群众来信件件有回复制度作为内设机构改革后控申工作的突破口,是检察机关密切联系群众、维护群众合法权益、依靠群众开展法律监督的重要方式,对新时代控申工作提出了更严格的要求。

二、新时代控申部门的现状

内设机构作为检察权运行的组织载体,是检察权职能划分的外在表现。检察机关职能配置和内设机构改革完成以后,控申部门也发生了一定的变化。

(一)部门设置上

控申工作过去在最高检由控告检察厅和申诉检察厅负责,省、市院为控告申诉处,基层院为控告申诉科。内设机构改革按照“一个部门统筹一类事项”的原则,最高检由第十检察部负责控申工作,各级检察院则由对应的检察部负责,如江苏省院是第九检察部、湖北省院是第十检察部负责控申工作。除高检院外,其他各级控申部门大多都和其他部门合署办公,省、市级院的控申部门多和法警共同组成一个检察部;基層院少数与法警合署办公,多数院与案件管理、检委办、检察技术、法警、研究室、检务督察等共同组成一个部门。

(二)人员配置上

控申部门长期被等同于信访部门,受重视度不够,人员配置方面上一直较为薄弱:老同志多、年轻人少、学历不高、素质偏低、人员较少。检察官员额制改革后,控申部门相对其他业务部门而言员,额数量较少,部分控申人员为了更好的发展,选择到其他部门。有些基层检察院控申部门甚至没有员额,由分管检察长或者民行、案管部门员额人员兼备,检辅、书记员分担负责过多工作,配备上不科学,不利于控申工作的长期发展。

三、新时代控申工作的变化

一系列的调整变化给控申工作提供了新的发展机遇和空间,控申部门应对控申工作进行清晰透彻的分析,了解新时期新任务的发展变化。

(一)涉检信访上

处理涉检信访是控申部门一项重要的职责。2018年,最高人民检察院党组书记、检察长张军首次提出“群众来信件件有回复”后,各地控申部门秉持“办信就是办案、办信就是办民生”的理念,积极采取各项措施予以落实。最高检制定《人民检察院办理群众来信工作规定》等文件,加强和规范群众来信工作。经过两年多的实践,“群众来信件件有回复”工作取得良好效果,有效满足了群众信访诉求。为进一步完善信访工作制度,2020年3月最高检开展信访积案清理活动,努力做到涉检信访案结事了。与此同时,大家应认识到在现行来信量增加、规范化要求更严格、控申人员力量薄弱、各地区各部门对办信规定要求掌握不一的情况下,深化群众来信工作的任重而道远。

来访方面,集体访上升趋势明显。随着经济金融的兴起发展,非法吸取公众存款及集资诈骗类案件增多,被害人通过微信、QQ群等通信方式加强联系,以群体访的形式给司法机关施加压力,成为影响社会稳定的不良因素,对控申人员的接待处置能力提出了更高的要求。同时,升级改造的“12309中国检察网”和12309检察服务热线电话,也为群众信访诉求提供了更加便捷、高效的网络渠道。

(二)申诉案件办理上

依据《人民检察院复查刑事申诉案件规定》的内容,刑事申诉的受理、立案、复查等统一由控申部门负责,但在内设机构改革后,申诉案件的办理发生变化。为规范新时期申诉案件办理程序,第十检察厅2019年4月做出《关于明确控告申诉检察部门承担刑事申诉职能的回复》(高检十厅〔2019〕4号)。同时,《诉讼规则》以规范性文件的形式明确新时期申诉案件的办理程序。

依据《诉讼规则》第382、385条的规定,不服检察机关不起诉的申诉审查由控申部门负责,认为不起诉决定可能存在错误的,移送负责捕诉的部门(以下简称捕诉部门)进行复查;不服法院已经发生法律效力的刑事判决、裁定的申诉,《诉讼规则》第593条规定由同级人民检察院依法办理,虽未明确具体的办理部门,但依据第164条规定来看,类似于不服检察机关不起诉申诉的办理方法。司法实践中主要的争议点在于对“调查核实”的方法和“可能存在错误的”的理解上,这直接关系到申诉案件的办理和部门协作问题,需要予以进一步明确。申诉案件的办理与过去有较大的不同,需要统筹好控申与捕诉部门的分工协作问题,以便做好释法说理和矛盾化解工作。

(三)控告案件办理上

控申部门受理的控告案件主要有三类:一是当事人和辩护人、诉讼代理人、利害关系人对检察机关及其工作人员的控告,二是对公安机关、人民法院违法行为提出的控告,三是辩护人、诉讼代理人对司法机关及其工作人员阻碍其依法行使诉讼权利的控告等。相关规章制度修改前后没有发生明显的变化。针对第三类控告案件,全国检察机关自2019年7月至2020年1月专门开展了保障律师执业权利的专项监督活动,多方面深化律师权益保障工作,促进司法公正。

三类控告案件中,第一、三类由控申部门受理和审查办理,第二类由控申部门受理后,移送相关部门审查办理。第二类控告案件针对的情形不同,存在着是否有前置条件的区别:针对刑事诉讼法第117条规定的行为提出控告的,控告人需先向办理案件的机关提出,若对该机关做出的处理不服或者该机关未在规定时间内做出答复,同级检察机关才受理;针对刑事诉讼法第117条之外的违法行为提出控告的,检察机关可以直接受理。

此外,还有一类是针对公安机关应当立案而不立案或者不应当立案而立案的控告。根据《诉讼规则》558条的规定,控申部门应当先进行审查。检察机关的立案监督是事后监督,需要公安机关先做出是否立案的决定。部分公安机关迫于破案率或者案多人少等压力,不能及时做出立案与否的决定。又因为前置性条件的限制,报案人也不能到检察机关申请立案监督,严重影响了合法权益。《诉讼规则》562条解决了公安机关长期不做出是否立案决定的监督问题。现行规定下检察机关应当受理并进行审查,控申部门作为“窗口”部门,受理此类案件没有异议,但《诉讼规则》没有明确具体的审查部门,有待相关规定继续细化。

(四)司法救助案件办理上

《人民检察院国家司法救助工作细则(试行)》)颁布以来,检察机关积极采取多项措施,帮助困难被害人及其家属。2018年4月,全国检察机关开展“深入推进国家司法救助”专项活动,将贫困户、军人军属、未成年人和残疾人四类人群作为重点救助对象;2019年3月,最高检、国务院扶贫开发领导小组办公室联合下发《关于检察机关国家司法救助工作支撑脱贫攻坚的实施意见》,加大司法过程中对贫困当事人的救助工作力度,服务和保障打赢脱贫攻坚战。

多地检察机关通过与民政、教育、残联等部门建立协作机制,实现多元化救助,推动国家司法救助对接社会救助。司法救助主要是以发放救助金的方式帮助贫困申请人,而救助资金主要依靠财政拨款,一定程度上增加了财政负担。而救助金标准不明确、救助金用途缺乏有效监督、救助金代为追偿制度缺乏等问题也制约着救助工作健康、有序发展。在司法救助工作已取得良好成效的基础上,各地控申部门应正视遇到的困难和问题,进一步完善救助机制。

(五)其他類别案件办理上

相关法律和改革完成之后,控申部门在举报线索接收上发生了一些变化。过去举报线索的初核工作由控申部门负责,反贪转隶之后现在检察机关负责14类涉嫌职务犯罪罪名案件的侦查工作,依据《诉讼规则》第166条第1款的规定,控申部门接受或者发现“属于人民检察院直接受理侦查案件线索的”控告、举报,应在七日以内移送负责侦查的部门,这意味着控申部门不再需要对举报线索进行初核。结合《诉讼规则》第161条的内容来看,可以理解为控申部门对接收的控告、举报,属于检察机关直接受理侦查案件线索的,在七日以内移送负责侦查的部门;其他不属于本院管辖的控告、举报,移送主管机关处理。有些信访人不了解检察机关职能的变化,依旧到检察机关进行职务犯罪案件线索的举报,控申部门要做好说明说明工作,避免信访人产生误解。

2019年全国检察长会议上,张军提出“做好公益诉讼检察”的目标。公益诉讼检察作为“四大检察”工作之一,涉及控申部门的主要是线索收集问题。2015年《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》和2018年《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的说明》将公益诉讼线索发现、来源界定为“履行职责中”,前者规定“履行职责”包括“履行职务犯罪侦查、批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等职责”。实践中这一界定存在着理论与实践脱节的情况,部分检察机关虽制定了公益诉讼案件线索举报奖励办法,但一些检察机关对通过举报、控告等方式获得的线索是否属于“履行职责中”仍存有疑虑。“12309中国检察网”增设公益诉讼线索收集入口说明检察机关越发重视对公益诉讼线索的收集,但检察机关提起公益诉讼的范围是有限的,且是有前置条件的。控申部门如何有效处理群众提供的公益诉讼线索仍需要进一步地规范和明确。

另外,根据《诉讼规则》第118条第2款和第120条第2款的规定,控申部门现对检察机关指定居所监视居住案件的决定和执法活动是否合法实行监督,这一监督职能是控申部门新增的一项职权,控申部门应把握好这个机遇,积极作为彰显控申影响力。具体的监督内容可以参考第120条第1款负责刑事实行检察的部门对公安、法院决定指定监视居住案件的内容。

四、对控申工作的建议

控申部门在新时代应以问题为导向,顺应新变化和新挑战,积极探索新规律、健全新机制,扎实开展各项控申工作。

(一)完善规定,增强可操作性

随着相关法律法规的修改以及人民群众对司法工作的更高期待,原先一些引导控申工作的规范已经不能适应新的发展要求,无法满足新时期控申工作的需要。为适应控申工作的调整变化,进一步加强和规范控申工作,提升控申工作的质量和实效,应有针对性地研制相关司法说明和规范性文件,并坚持理论联系实际的原则,全面系统总结实践经验、深入论证理论成果,认真总结办理典型或新类型控申案件的经验和启示,发挥典型案例的业务引导和借鉴参考作用,推动新时期控申工作理论研究和实务工作的深化发展。

(二)提高认识,加强学习培训

控申工作是政治性极强的业务工作,也是一项业务性极强的政治工作。新时期,控申人员首先在思想上要认清控申工作的重要性,认清自身承担的职责,明确当下控申工作的角色定位;其次要加强业务学习,结合最新的法律法规及时更新常识储备,对涉检信访和案件办理规定做到心中有数;再次,要践行群众路线,切实维护好人民群众的合法权益,在面对人民群众过程中提升信访接待能力、风险防范能力和矛盾化解能力等。

另外,检察院领导要提高对控申部门的重视,在规定范围内选择一些年富力强、热爱控申工作的人员到控申部门。同时提升注重控申队伍建设,及时征求控申干警对控申工作发展的意见建议,邀请资深业务能手和法学专家学者进行培训。通过发布引导文书、典型案例、岗位练兵、竞赛演练等形式提升控申人员的积极性、创造性,促使控申干警向专业化、精英化发展,并借用“智慧检务”的契机推进控申信息化建设,以此提升控申服务,强化控申水平。

(三)统筹协调,形成监督合力

在新时期控申部门需要加强与其他部门的沟通协调,保证各项工作落到实处。控申部门不是案件批捕、起诉的直接部门,在司法救助线索方面滞后于案管、捕诉等部门的,需要与其他部门建立起常态化的协作机制,了拯救助线索,对符合救助条件的被害人或其近亲属及时进行救助。在“群众来信件件有回复”工作中,控申部门也要有高屋建瓴的思维,发挥好组织协调作用,确保《来信规定》得到贯彻实行。控申部门做好七日内程序性回复,同时在信件转给其他部门后,尽到提醒义务,在期限到达10至15天之前向办案部门发送催办函,确保办案部门三个月办理进展或结果答复落到实处。对原决定可能存在错误的申诉案件,控申部门要做好与捕诉部门的交接、协作工作,确保复查工作的顺利进行。对疑难、复杂的申诉案件,配合捕诉部门承办人做好息诉和矛盾化解工作。同时也要密切和法警部门的合作,共同维护好12309检察服务中心的正常秩序,确保信访接待的安全,对集体访、告急访等共同做好风险预警和防范工作。

对外协作方面,控申部门要树立双赢多赢共赢理念。主动向党委、政府、人大、政法委等汇报涉检信访的部署和工作情况,配合做好“国庆”“两会”等重要节点的维稳安保工作,对重大集体访问题及时上报。并积极推动与法院、公安建立涉法涉诉信访案件联席会议制度,加强信息互通,增强工作合力。对涉及法院、公安等机关的控告案件,加强法律政策的解读,争取相关人员的理解与配合。除此之外,还要加强与爱心企业、人士的协作,扩大司法救助资金来源,主动对接扶贫办、妇联、残联等组织,积极开展多元化的社会综合救助。

(四)注重宣传,凸显控申影响

控申部门长期被曲解为接访部门、信访人误解检察机关就是管法院、公安的一个重要原因就是宣传上长期存在不足。控申部门在日常工作中要注意收集复杂、疑难、影响力大的典型案例,特别是涉及高检院专项工作的典型案件,加强与宣传部门的合作,加大对检察机关职能、受理程序、信访规定的宣传,用鲜活的案例和通俗易懂的法律事实让群众知晓控申职能和正确的维权方式。

同时,控申部门要充分发挥公开审查促进司法公正和化解矛盾的作用,坚持“宜公开,尽公开”原则,加大公开审查的力度。通过邀请人大代表、政协委员、人民监督员等展现检察机关的司法公信力,让信访群众切实感受到司法公正,利用微博、微信等新媒体方式予以报道,增强人民群众的法治观念,扩充检察机关影响力。

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编辑单位:江苏省苏州市人民检察院

责任编辑:刘小侨

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