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法治视阈下社会治理创新刍议

2020-07-07 09:33:10 《重庆行政》 2020年3期

肖雯

社会治理是国家治理的重要方面,将法治保障纳入社会治理体系的总体轨道是十九届四中全会对社会治理能力现代化提出的关键性要求。法治作为实现社会公平正义、人民长治久安的制度保障,以其不可替代的制度魅力成为现今社会治理现代化的重要支撑和有力保障。

2020年第十三届全国人大三次会议表决通过的《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)和《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和实行机制的决定》(以下简称《决定》)是全面依法治国、用法治保障社会治理有序推进的生动实践。《民法典》是1949年新中国成立后首部以“法典”命名的法律,它在中国特色社会主义法律体系中具有重要地位,是一部固根本、稳预期、利长远的基础性法律,对推进国家治理体系和治理能力现代化具有深远意义。而《决定》表明了中央对涉港国家安全问题的高度关注,并将以此“决定”为依据启动相关立法程序,在香港建立更完备的法律体系,切实保障“一国两制”在香港行稳致远。科学立法是实现社会治理法治化的基础环节,只有健全的立法体制和高质量的法律文本,才能最终实现治理的终极目标——“社会善治”。

一、从“社会管理”到“社会治理”

社会治理与社会管理一字之差,含义却差之千里。这是政府对国家和公共事务管理理念的改革和创新,体现了政府在面对社会利益主体多元化而引致的利益获取分化以及社会矛盾愈益尖锐化的现实状况下,转变治理思维,抛弃一直以来行政权力本位的管理思维,将社会问题和社会现状的治理共同赋予广大人民、社区自治组织和其他社会组织等更广泛的治理主体,以平等协商的契约理念,在自主、平等、协商的基础上,协同处理社会事务及公共事务,妥善解决社会进步和经济发展中出现的各种社会矛盾。

传统的社会管理理念主张政府是唯一的权力核心和管理主体,政府管理社会的主要方式就是通过制定和施行相关政策,结合发布由上而下的行政命令等手段,实现对社会的单向管理。倘若要实现对社会的进一步有效管控,政府机构不论从规模、职权等方面均需不断扩张。然而此种单向集权式的管理模式在经济不断发展、利益分享逐步分散、法治理念渐进融入的现今社会却遭遇了政府行政效率低下、管理效果不尽理想等困境,为应对这些现实困境,社会治理理念应运而生。[1]

二、法治视阈下社会治理的价值取向

法治是截至目前人类创设的治理社会、规范社会秩序最行之有效的制度设计。法治要求国家借助法律治理社会,它既是一种状态,又是一种行为方式。一方面,国家的组织形式及行政权力均必须依法赋予,由法律明确规定其权力获得的条件及权力行使的具体界限,且最终实现的目的也应符合最初的立法初衷;另一方面,国家公共权力部门的法定職权的行使方式亦应当法定,权力非经法律授予,不得行使,行为方式非属法定范畴,不可践行。

(一)法治思维——实现社会治理的理念基础

价值理念是一切行为的基础,只有确立了正确的价值导向,行为的实施才能按照预期的方向进行下去。要建设法治国家,在法治的框架内治理社会,首先必须以法治思维模式作为社会治理践行的基本价值共识。

首先应当贯彻公平正义的法治理念。从古至今,公平和正义均是人类在发展过程中不懈追求的价值目标,亦是法律制度体系和法律治理模式所致力于实现的最终利益分配格局。前已述及,当前社会矛盾由于利益主体多元化、利益矛盾突出化而较之以往更趋尖锐和难以协调,社会治理的方方面面均关涉到社会成员的根本利益,社会矛盾突出的根本原因在于资源和利益分配的不均,要从根本上化解社会矛盾、实现社会有效治理,就必须切实将公平正义的分配理念贯彻治理始终,综合运用法律规则、理性思维去认知问题、分析问题和解决问题,并最终实现资源和利益分配相对均衡情况下的社会利益最大化。其次,还应注重以人为本。人,是整个社会最重要的行为主体和利益单元。任何一项制度设计,事实上最终都是为了保障人的权利,实现人的价值。社会治理的根源在于人民利益的妥善分配,社会治理的最终成果由人民共享,社会治理模式创新的关键在于引入公众参与。因此,“坚持以人为本的价值目标是法治理念下社会治理模式创新要取得切实效果的必要保障。”[2]

(二)法治方式——创新社会治理的必然路径

法治思维强调的是社会治理过程的心理因素,而法治方式则着重于社会治理具体行为的开展。两者内外共生,共同作用于法治视阈下社会治理模式的创新。具体而言,法治方式主要是指社会治理过程的各个环节都应有法可依、有法必依,社会治理的行政权力来源于法律的明确授予,权力的范围和权力行使的方式受到法律的严格规范和有效监督,权力实施的效果由法律来作最终评价。倘若在治理过程中出现了纠纷和矛盾,亦必须用法律的方式予以化解。法治是现代社会最合理的制度设计。社会治理的法治方式主要包括以下几个层面:

第一,要有完善的法律制度体系。法律体系本身就是一个与时俱进、随着时代和社会进步而不断发展的动态体制。网络技术的发展催生了网络行为规范和网络虚拟财产保护等方面的法律;环境问题凸显的今天,环保和生态方面的法律制度亦应运而生且日趋重要。有鉴于此,法律制度体系的完善一方面是弥补空白,及时补充和改善因社会发展过快引致的法规规范相对滞后的现象,另一方面是保持与时俱进的发展态势,积极修订过时的法律,使其与当今的经济发展和国家治理需要保持同步。第二,社会治理的整个过程,从行政权力的获取、范围、行使方式到对权力行使的有效监督皆应由法律明确规定。国家行政机关必须依法设置,其具体职权范围也应由法律明确划定,行政权力来源于法律的明确授予。此外,行政权行使和实现的全过程均应由法律明确约束和监督。第三,倘若出现行政权在行使过程中侵害了相对方或第三方权益的情况,对权益的救济亦需遵循法定程序。

(三)社会善治——社会治理价值的最终实现

社会治理中的法治最终致力于实现的价值目标是社会善治。正如亚里士多德所言:“法治应包含两重意义:已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该是制定得良好的法律”。[3]“善”实质上是一个伦理概念,而非法律概念。“善”与“恶”相对,追求的是平等、和谐、自由,公民权利可以得到公平分配的社会治理状态。“善治”要求治理社会予以适用的法律制度必须是良善的、正义的,且在良善之法引导下的治理行为模式亦必须体现善意。首先,社会治理所依循的制度安排要符合现代社会普世的价值追求。正如罗尔斯所言:“正义是社会制度的首要德性。”[4]非正义的法律,不论它效率如何之高、安排如何有序,终将被修订或废止。社会善治语境下的法律必须达至法律形式正义与实质正义间的平衡,对各阶层社会主体一视同仁,保障所有社会成员能够切实实现法律面前人人平等,享有平等的机会参与社会治理。同时,在社会资源的分配过程中,公众有权共同参与相关决策行为,在良好的制度框架下实现社会资源和利益分配的公平和正义。善治要求法律制度体系在构建时要实现一种正义的制度状态,并且此种制度的具体施行亦需遵循行为之善。

三、社会治理创新中法治化的实现路径

(一)转变理念,完善社会治理法治化从中央到地方的层级设计

社会治理模式创新中法治化建设的实现,首先要改变传统的人治观念和管理理念,要重新树立法治理念和服务理念。在社会事务处理过程中,始终贯彻法治思维,力行法治方式。在该问题上,国家层面的顶层设计已基本形成并具全局引导性,各级地方政府亦应在国家相关政策性文件的引导下,出台地方性的社会治理法治化规划纲要,实现地方政府的行政规划与法治建设的真正融合,让法治能够切实“落地”,而非一纸空谈。从全局对地方性社会治理的法治化建设提出整改意见,从地方性法规的修订和完善、公民权益的保障和权利的充分实现、基层社会组织的鼓励与培育、公共服务管理的强化等各个方面完善社会治理模式创新法治化在意识形态上的全面设计。

(二)健全立法,构建科学完备的社会治理法律制度体系

立法是法治实现的基础,构建结构完整、内容合理的法治体系是实现社会治理法治化的首要前提。在新形势下,社会治理主体的内涵更加丰富、治理方式更加多元,治理任务难度更大且情况更复杂,因此为社会治理从源头上提供原则化和规则化相結合的引导和法制依据,能够保证社会治理的各个环节均能有法可依。具体而言,健全立法要着重以下几个方面:首先,明确立法目的,规范立法任务。社会治理一词首现于中国共产党的政策性文件,而法律制度中却并未对该词的内涵作清晰界定,因而需从立法上对社会治理的内涵和外延作出厘定,明晰其具体含义,并对社会治理工作的具体开展提供法律支撑。第二,要在立法中明确社会治理多元主体的关系和角色定位,改变以往政府行政管理的传统模式为各级社会主体共同治理,转变行政管理理念,真正实现行政权力的合理配置和有效分工。第三,要建立系统性的社会治理法制体系。在社会运行和发展的客观规律下,从治理理念、治理机制和运行方式等各方面,改进和完善包括信息公开制度、公众参与制度、社会治理具体运行制度、应急处理制度、法律救济制度、权力运行监督制度等内容的相关法律制度。

(三)规范监督执法,建设权责统一的法治政府

依法行政,建设法治政府是社会治理模式创新的重要环节。

首先,要确立政府行政职能的法制化。这是依法行政的前置要件。政府的行政职能要能最大限度地发挥其治理社会的正向效应,就必须将权力限定在合理范围内,对政府权力的具体类别、行使的范围和界限、行使的程序要件以及权力非正当行使时的责任承担等作出详尽规定。在法律规定上要尽量做到权责分明、清晰对应,让政府的权力透明在阳光下,获得更普遍的社会认同,增加政府依法行政、治理社会的公信力。

其次,必须梳理和完善行政执法方式。社会管理模式下,在遇到问题时总是临时性开展管理工作,管理模式亦风格多变,多是“运动式管理”,管理手段不够规范,难以实现持久且稳步提升的管理效果。在法治思维和方式的触动下,社会治理应改变原来“运动式”“应对式”的状态,向长效性、法治化的方向转变,建立严谨的行政执法程序化规则,将法治化社会治理手段切实嵌入行政工作的日常中。

最后,强化行政执法的监督机制,广泛动员群众、媒体、舆论等各方主体加强对政府行政行为的监督。在依法行政的过程中,一方面要完善政府内部监督机制,细化执法标准,完善执法考核评价体系;另一方面要在政务公开的背景下,广泛地接受社会监督,并作为行政考核的重要参数。[5]

(四)提升全民法治意识,夯实法治建设的社会基础

法治,不仅要有“法”,更需要依法而“治”。法治建设要真正落到实处,需要全社会公民的共同参与。首先,要强化理念上的法治认同。不论是政府还是其他社会组织在治理过程中都应摒弃官本位的传统思想,强化服务意识,改变由上而下的行政下压式管理模式,而真正实现以服务为主导的社会治理创新机制。其次,要积极营造良好的法治学问氛围。大力推进常识普及、观念引领、能力培养“三位一体”的法治学问建设体系,将法治学问建设与社区学问、行业学问、校园学问、企业学问、民族学问、传统学问、廉政学问等有机融合,培育全社会法治学问土壤,使法治精神深入社会、深入人心。第三,要加强公民法治教育,正确引导公民对法律的认知和擅用法律的能力。通过社区教育、各类志愿者和资讯媒体传播等方式加强全社会公民的基础法律意识教育,减少并尽量消除法盲群体,创新公众强化法律常识、参与法治建设的渠道和方式,增强公民在社会治理法治化过程中的主人翁意识,推进法治化建设规范有序的发展。

基金项目:国家社会科学基金项目“自由贸易港多元化纠纷解决机制建构研究”(项目编号:19CFX085)阶段性成果。

参考文献:

[1]付子堂.论建构法治型社会管理模式[J].法学论坛,2011(2).

[2]王勇.法治国家的内涵与社会治理创新[J].中共浙江省委党校学报,2014(3).

[3][古希腊]亚里士德.政治学[M].吴寿彭,译.北京:商务印书馆,1983:199.

[4][美]罗尔斯.正义论(修订版)[M].何怀宏,何包钢,廖申白,译.北京:中国社会科学出版社,2009:3.

[5]姜明安.运用法治思维和法律方式治国理政[J].中国司法,2013(1).

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