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司改背景下检委会工作机制完善研究

2020-03-25 08:14:05 《法制与社会》 2020年6期

张春玲 何永宁

关键词 司改 检委会 机制 规范

基金项目:本文系甘肃省检察机关2019年检察理论立项课题成果。

编辑概况:张春玲,甘肃省庆阳市人民检察院检察员,甘肃省首届检察业务专家,首批全国检察机关调研骨干人才,研究方向:刑事;何永宁,甘肃省庆阳市人民检察院办公室主任,研究方向:刑事。

中图分类号:D926.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻标识码:A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.311

检察委员会(以下简称“检委会”)是检察机关的业务决策机构,对于重大案件和重大业务问题发挥着决策、引导和监督功能。检委会作用如何发挥、决策水平如何,直接关系到检察机关能否依法正确履行职责。面对全面司法改革(以下简称“司改”)的新形势新要求,一些长期制约检委会工作发展的问题更加凸显,有必要进行探索改进。为此,笔者试以Y市检察机关检委会工作开展情况为视角,对司改背景下如何完善检委会工作机制、规范检委会权力运行、发挥检委会业务决策功能、提高检察业务整体水平,谈一点粗浅认识。

一、存在问题及原因分析

(一)机构被弱化

1.委员配备不符合要求。《人民检察院组织法》(以下简称《组织法》)第三十条规定:“检察委员会由检察长、副检察长和若干资深检察官组成,成员应当为单数。”Y市下辖8个基层院,包括市级院在内共9个院,有3个院的委员人数是双数;有11名委员不具备检察官资格(司法行政人员8人、检察官助理3人),其中一个基层院的9名委员中,有3人就不具备检察官资格。

2.委员普遍年龄偏大,常识老化。两级院现共有检委会委员90人,其中50岁以上的59人,占比65.6%;40-49岁的28人,占比31.1%;40岁以下的只有3人,占比3.3%。目前没有30岁以下的委员。年龄在50岁以上的委员中,从正规法学院校或法学专业毕业的只有4人,其他大多都是通过政法招考、军转干部再就业等方式进入检察机关,半路出家,专业能力欠缺。

3.专职委员不专,职能作用未能充分发挥。两级院共有检委会专职委员12人,其中6人是“专职”(但年龄均在50岁以上,实为解决待遇而给予“专委”职务),其他6人均“兼职”(党组成员兼任4人、部门负责人兼任2人)。这种为待遇而给予“专委”及“兼职专委”,实为“不专”,背离了设置专委的初衷,制约了专委职能作用的有效发挥。

4.进出口不畅,资深检察官不多。实践中检委会委员被异化为一种行政待遇,按行政级别选任成常态,且目前对检委会委员的任期没有明确规定,非因工作调动、退休等原因,一般不会被免除。即一旦被任命,事实上就成了终身制,随之而来的问题是:个别委员起初因职务职级选任,但其并不具备相应的法律常识和业务素能;终身制也使委员们没有压力,也就缺乏主动学习提升的动力;由于受委员配置职数限制,进出口不畅,其他优秀的资深检察官无法进入检委会,导致检委会组织死水一潭。

(二)职能被异化

1.议题不规范。一是议案与议事显著不均衡,内部“三会”(党组会、院务会、检委会)议题范围不清。实践中检委会重议案、轻议事,重个案研究轻宏观业务引导的问题较为普遍,检委会的决策、引导、监督作用发挥不足。2017年-2019年,Y市两级院检委会共讨论案件1352件,讨论事项50件,其他有关检察工作的重大问题通常是通过党组会、院务会讨论决定,检委会与党组会、院务会职责不清,检委会成了单纯的议案机构。二是检察官独立办案与检委会业务决策职责不清。特别是面对司改、案件质量终身负责制下,检察官向检委会转嫁办案风险的倾向明显。纵观Y市两级院2017-2019年提请检委会讨论案件情况可以发现,在受案数无重大变化的情况下,大多数院提请检委会讨论案件的数量均有所增长,有些院的涨幅较明显。

2.议程不规范。《人民检察院检察委员会议事和工作规则》第四条规定:“检察委员会会议一般每半个月举行一次;必要时可以临时召开会议。”但实践中这一制度大多流于形式,特别是基层院召开检委会比较随意,大多是“临时动议”,甚至出现部分议题“当天提请,当天上会”的情况,致使委员们在会前没有充足的时间阅读案件材料、查阅学习相关法律法规,不能对案情进行全面了解、精准分析,要么草率发表意见、要么随声附合他人,影响了检委会决策质量。

3.审议程序不规范。《人民检察院检察委员会组织条例》第十一条规定:“检察委员会实行民主集中制,遵循少数服从多数的原则。检察委员会会议必须有全体组成人员过半数出席,才能召开;必须有全体组成人员过半数同意,才能作出决定。”即“检委会两过半”。实践中,对第一个“过半数”基本都能严格遵循,但对第二个“过半数”,往往就打了“折扣”,将“全体组成人员过半数同意”打折为“出席人员过半数同意”,严重影响了检委会决定的规范性和权威性。笔者参与了近几年对甘肃省基层院建设的评估工作,发现有相当部分基层院存在上述问题。

(三)作用被淡化

1.司改后,要不要检委会存有疑问?检察官办案责任制改革以来,检委会的业务决策功能受到质疑,对于是否需要保留检委会存有争议。

2.实践中,用不用检委会存有疑问?尽管最高检《关于完善检察官权力清单的引导意见》(高检发办字〔2017〕7号)列明了检委会、检察长(副检察长)、检察官办案事项决定权,但实践中哪些办案事项需要提交检委会?用不用检委会?全凭单位领导意志决定。

3.理论上,检委会干什么、怎么干存有疑问?对此问题进行专门探讨研究的不多、也不深,对实践的引导更有限。

(四)追责被虚化

《组织法》第三十三条规定:“检察委员会讨论案件,检察官对其汇报的事实负责,检察委员会委员对本人发表的意见和表决负责。”但究竟如何负责,目前尚没有明确细化规定,“检察委员会委员对本人发表的意见和表决负责”实质虚化为“无人担责”,导致个别委员“占着位子”“享着待遇”,却敷衍塞责,不负责任,影响了检委会的整体效能。

二、几点建议

(一)严格规范检委会委员选任机制

一是完善委员选任机制。明确检委会是检察机关重要的业务决策机构,选任优秀的检委会委员是保障检察权依法正确行使所需,而非解决干警待遇所需。故除正、副检察长外,在其他委员的选任上,应弱化职务职级条件,强化专业能力和职业素养标准,确保将专业功底扎实、办案经验丰富、议事能力强的资深检察官选任为检委会委员,改善委员结构,提升检委会整体工作水平。二是完善委员考核评价和任期机制,畅通检委会进出口。对于任期届满经考核不称职、或出现不再具有检察官身份等情形的,应免除其检委会委员职务,并增补新的资深检察官进入委员队伍。“问渠哪得清如许,为有源头活水来。”这种及时的新陈代谢、有序流动,有利于提升检委会的生机和活力。

(二) 严格规范检委会职能定位

一是明确检委会与内部其他决策机构之间的职责关系。检委会、党组会、院务会要严格按照各自职权范围行使职能,避免相互交叉或相互替代行使职权现象的再发生。二是科学合理界定检察官独立办案与检委会业务决策在执法办案中的职责权限。检委会决策制是检察官办案责任制的有益补充,不能因为办案责任制改革就简单对检委会决策予以否认。但实践中要明确检察官和检察长及检委会的办案范围,各自依规定行使权力,依法承担责任。三是按规定条件将精通法律与检察业务的检察官选任为检委会专职委员,改善检委会专业结构,提高检委会议事议案水平。四是检委会既要重视对具体案件的质量把关,又要切实加强对重大业务问题特别是检察业务工作中的新情况新问题的研究决策,围绕全面依法治国及推进司改的要求,从宏观上加强对执法办案工作的业务引导,促进检察业务工作健康顺利发展。

(三)嚴格规范检委会运行机制

2015年9月,高检院下发的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》,从检委会讨论案件范围、检委会组成、议题提请程序、议事决策程序以及检委会决策咨询机制等五个方面提出了健全检委会运行机制的改革任务。作为检察机关业务工作的最高决策机构,检委会运行机制改革对检察机关司法责任制改革具有重大影响,因此高检院应根据修改后的《组织法》《检察官法》及司改新形势新要求,尽快修改完善出台相关检察委员会工作规则及议题标准等(据高检院内网信息:相关文件征求意见稿已于2019年9月17日下发全国检察机关征求意见),为加强和改进检委会工作提供制度保障。

(四)严格规范责任承担机制

检委会讨论案件虽然遵循“少数服从多数的原则”,但无论是“少数”还是“多数”,每个委员都应当对案件负责、对自己发表的意见负责。有权必有责,权责相统一,完善的责任追究机制与委员个人的整体评价及职业担当息息相关,能够警示委员们认真学习业务,悉心研究案情,审慎发表意见,依法履行职责。但与其他业务条线相比,目前检委会工作还缺少一套比较完善的考核追责机制,客观上影响了检委会工作的整体协调发展。建议高检院就此问题开展调研,研究提出切实可行的考核评价及追责办法,从而倒逼检委会委员强化素质,提升履职能力。

(五)严格规范检委会集体学习制度

一是充分认识学习的重要意义。检委会是检察机关核心业务决策机构,是人民检察院贯彻民主集中制的重要组织形式。加强检委会集体学习,是提升检委会委员思想政治素质和履职能力、提高议事议案水平、带动检察队伍能力建设、推动检察工作科学发展的重要方式。二是明确学习重点。要按照“检察工作是业务性很强的政治工作,也是政治性很强的业务工作”的要求,坚持政治学习与业务学习相结合,把提高思想政治素质作为首要任务,提升业务素质作为重点要求,结合刑事、民事、行政、公益诉讼四大检察业务充分协调全面发展需要,着力提高委员的法律思维能力和专业常识素养。三是创新学习方式。遵循注重实效、灵活便捷的原则,通过专题讲座、集体研讨等方式,将检委会学习与研究检察业务工作结合起来,有针对性地补齐业务短板,充分发挥检委会宏观引导功能。

三、结语

检委会工作代表着一个检察院的工作水平及执法质量,更代表着检察机关的公信力和形象,是检察工作的重中之重。各级检察院的领导尤其是一把手检察长,要紧紧把握司改新形势新要求,真正从思想上重视和支撑检委会工作,通过健全制度、完善机制,保障检委会工作规范健康发展。

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