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长江经济带生态环境保护法律机制构建的学理基础

2019-09-18 08:00:44 重庆行政 2019年4期

张婷 路斐

长江经济带生态环境保护问题,近年来在实践中日益得到重视,也成为理论研究中的显学,经济学、管理学、法学界都在尝试提供长江经济带生态环境的治理模式和保护机制。观之类似地域,珠三角流域、太湖水域、长江中下游部分省市等经验表明,有效的生态环境保护需要明晰的法律机制,而明晰的法律机制则仰赖于科学的理论支撑。2015年,党的十八届五中全会系统提出“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念(以下简称为“五大发展理念”),作为“十三五”乃至更长时期内我国的发展新思路。在长江经济带生态环境保护中,所有问题几乎都可以归结为治理机制如何“创新”、经济发展和环境保护如何“协调”、长江经济带如何“绿色”建设、流域生态保护如何“开放”合作、生态文明成果如何互利“共享”,与“五大发展理念”完全契合。科学构建长江经济带生态环境保护法律机制,都可以从“五大发展理念”中找到哲学、经济学、管理学、法学等理论依据,本文尝试从相关角度予以梳理、阐释。

一、和谐社会理论

“五大发展理念”从不同维度构建了新时代的发展观,观其要旨,恰在“和谐”。社会主义和谐既包括人与人的和谐,也包括人与自然环境的和谐。

自蔡守秋教授1981年《应该提倡环境道德》一文始,国内学界就出现了环境法调整对象应拓展至“人与自然关系”的提法。经过近40年的发展,该理论逐渐成熟,环境资源法不仅调整人与人之间的关系、而且调整人与自然环境之间关系的理论也成为通说。这对于经典民法理论中法律调整对象局限于人与人之间关系的传统认知构成了挑战,在环境资源法的意义上也丰富、发展了传统法学理论。这种提法并非偶然。早在古希腊罗马时期,斯多葛学派的创始人芝诺就曾言:“人生的目的就在于与自然和谐相处。”[1]

自然环境即使尚不能成为法律世界的主体,但并不影响人类应当与自然环境和谐相处、构建人与自然共同体的判断,国内学界对此已有共识。[2]保护生态环境、人与自然和谐发展的思想,近年来也得到了我国党政政策的直接回应。2004年中共十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》,首次提出了构建社会主义和谐社会的概念,强调“统筹人与自然和谐发展”、“大力发展循环经济,建设节约型社会”。时任中共中央总书记胡锦涛明确指出,“人与自然和谐相处,就是生产发展,生活富裕,生态良好”。[3]

中共党的十九大报告甚至专门针对长江经济带生态环境保护问题,明确提出“以共抓大保护、不搞大开发为导向推动长江经济带发展”,[4]明确了长江经济带生态环境保护的总基调。

如果说学界由于关注规则体系的建立、甚至出于探求人类终极命题的动机,而创设了人与自然环境关系理论的话,那么党和国家在不同时期的理论方针和引导思想,则在治国理政、经世济民的大视野下,将人与自然的和谐发展提到了一个前所未有的、务实的高度。这无疑更加强有力地夯实了“五大发展理念”下长江经济带生态环境保护法律机制构建的理论基础。可见,无论在理论构建还是在现实关怀上,人与自然环境的关系问题、长江经济带生态环境保护问题,都成为当前我国无法回避、法学界亟待解决的命题。

二、利益与利益机制理论

长江经济带生态环境保护问题存在已久,之所以迄今尚无一个普适的方案、没有形成一个科学完备的法律机制,关键在于复杂的利益之争,即经济学界所谓的“博弈”。

第一层博弈存在于企业与当地政府之间。长江经济带生态保护问题中的传统博弈双方是政府与企业。企业由于生产经营,不免要排放废气、废水、固体废品以及噪音而污染生态环境。承担生态环境治理和污染防控职能的公权力机關(多为地方政府生态环境部门)对环境污染行为进行监管。企业排污与政府监管的博弈结果,通常是由两个变量决定的:企业的违法利益(I=企业违法排污带来的经济效益-罚款等违法成本)和政府的合理监管成本(C=监管资金投入+专业技术人员的投入+多部门监管合力+法律贯彻实行力度)。理想的局面是C≤0,即政府以合理成本甚至低于合理成本实现有效监管,而企业由于I≤0选择合法排污。但这两个变量通常会使得结果并不那么理想。第一种情形:假如C≤0,而I>0,则在资本逐利的本性驱动下,企业依然会选择违法排污。这时政府会加大监管力度,促使企业违法成本上升,导致第二种情形:C>0,I≤0。[5]在不考虑边际效益的情形下,企业会停止违法排污。然而此时政府的监管成本已经超出了合理界限,要达到使企业继续保持在I≤0,同时降低政府监管成本使得C≤0的理想状态成立,就需要建立一种制度化的模式,“长江经济带生态环境保护法律机制”正是这样一种模式。

当然在政府与企业博弈中还有一个敏感因素,即企业经济利益往往与当地政府利益有某种程度的重合,政府在促进地方经济发展和保护当地生态环境中难免有着衡量与取舍。如何影响、乃至规制这个不可捉摸的变量,也有赖于“长江经济带生态环境保护法律机制”的构建。

第二层博弈存在于政府与自己之间。这是一个看似荒谬的论点,然而这个博弈是切实存在的,比如光污染问题。我国现行的环境保护法律制度中,政府始终处于监管者角色,而作为污染制造者的被监管对象仅仅是“企事业单位等生产经营者”。如《环境保护法》第四十二条第一款规定:“排放污染物的企业事业单位和其他经营者,应当采取措施,防治在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、医疗废物、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、光辐射、电磁辐射等对环境的污染和危害。”这款法律规定仅仅针对企事业单位和其他生产经营单位,另外,该条例规范了包括光辐射在内的污染问题,并未直接涉及水域沿岸已成常态的城市照明等光污染问题。在城市美化工程中,照明往往是重头戏。在包括长江经济带在内的国内众多水域沿岸城市建设中,滨河、滨江路风景带似乎已成为标配,而灯光夜景则是颇为浓墨重彩的一笔。华灯绽放、流光溢彩,甚至多地竞相打造沿江不夜城。光污染的问题就此产生。沿江喷薄的各种彩光、大功率照明,亮如白天、通宵达旦,不仅对民众的睡眠、身体健康形成危害,而且导致大量沿岸树种、水生物、鸟类及昆虫的退化、变异、死亡甚至绝迹,对长江经济带的水土环境、生态系统造成长期性、结构性破坏。政府作为生态环境的监管者,同时又是破坏者,是否应当、如何监管自己的行为,我国当前的法律规范,并未对此作出规制。

显然,就保护生态环境的长远意义看,科学构建“长江经济带生态环境保护法律机制”也应该对诸如光污染等政府与自己的博弈问题做出回应。

在上述两层博弈中,尚有博弈第三方:民众。一个不可否认的事实是,民众通常并没有直接参与到政府与企业的博弈、政府与自己的博弈之中,然而生态环境污染的受害者、生态环境保护的受益者则往往直接是民众。固然,我国法律在传统意义上赋予了民众某些救济途径,比如针对环境污染可以对企业提出侵权之诉、针对环境保护不力可以对政府提起行政诉讼等。然而,在前述光污染等情形之下,民众可否、如何寻求救济?显然,此时法律是缺位的。一个大胆的设想是,民众作为权利主体(可通过公益组织或者类似功能的NGO作为代表),针对政府提起某种诉讼。这种诉讼应是一种防御之诉,其动机在于念及后世的福祉、人类的未来,其落脚点在于生态环境的长效性防治。如何有效规制政府,使其在短期行为与长远考量、现实应对和终极关怀中权衡取舍,都使得“长江经济带生态环境保护法律机制”的构建具有了更为深远的意义。

三、区域公共产品理论

学界普遍认为,“环境质量是一种公共产品,一种公共服务”。[6]根据现代行政学原理,环境质量既然是公共产品,那么民众当然就是享用者、受益者,而政府即为该种公共产品提供者。政府提供环境质量这种公共产品的方式就是对生态环境的维持、恢复和改善,以及对环境资源的分配。

《环境保护法》第六条第二款也明确规定:“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”可见,在我国当前法律规范中,环境质量责任主体是“地方各级人民政府”,所提供的公共产品是“本行政区域的环境质量”。

尽管环境质量作为公共产品已无异议,但是在长江经济带生态环境保护中,环境质量作为公共产品则无法按照“行政区域”遽然分割,其提供者也并不仅止一个“地方政府”。长江沿岸九省二市共同构成了长江经济带生态环境保护的责任主体,其提供的生态环境质量及于整个长江流域。换句话说,长江经济带沿岸任何一个地方政府都对整个长江流域的生态环境质量负责,而任何一个地方政府“行政区域”的生态环境质量都由整个流域的地方政府共同提供。这就是近年来随着区域经济一体化而兴起的“区域公共产品理论”。

所谓区域公共产品,“就是打破我国传统省、自治区、直辖市等行政区划界限,提供满足区域整体经济与社会发展需求的”公共产品。[7]长江经济带覆盖沿岸九省二市,无疑经济带生态环境质量就是一种区域公共产品。

区域公共产品具有两个显著特性:消费的非排他性和供给的外溢性。消费的非排他性是指,部分人对区域公共产品的消费,并不排斥其他人的同时消费。就长江经济带而言,生态环境质量的享用,在相邻、相近乃至整个流域,都可能毫无排他性地同时出现。比如作为长江上游城市的重庆,其治理长江重庆段水土、植被、空气所产生的生态效用,固然改善了本地的生态环境,但也并不排除该治理效果被长江中游的武汉、下游的上海乃至整个长江经济带沿岸城市所同时享用。而传统上,“消费这些物品不需要付费,也无法阻止消费”。[8]与此相对应,供给的外溢性是指,某一地方政府所提供的生态环境公共产品,不可能严格局限于仅使本地受益,其产品往往会溢出该地政府“行政区域”而施惠于其他地区。生态环境公共产品尤其如此,比如上例中重庆所做出的生态治理,优质水体、洁净空气不可避免会溢出而使相邻地方政府辖区乃至整个长江经济带其他地区无偿受益。显然,重庆就长江流域其“行政区域”提供的生态环境质量产品,就成为了一种区域公共产品。而观之整个长江经济带,九省二市概莫能外。

由上述可知,区域公共产品的消费非排他性和供给外溢性特征,使得长江经济带生态环境质量的供给主体不再能够明确区分、承担生态环境监管义务的地方政府不再泾渭分明。而包括《环境保护法》在内的“地方政府”负责“本行政区域”生态环境质量的传统规范模式也不足敷用,这就有必要运用“政府间关系”理论,科学构建“长江经济带生态环境保护法律机制”,用以调整长江经济带九省二市地方政府在生态环境保护中的职责和关系。

四、政府间关系理论

既然生态环境资源是一种区域公共产品,则由于其溢出性效应,生态环境资源的提供往往超出了某个单一地方政府的事权范围,使得两个及两个以上的地方政府间合作成为必然,这就不可避免地涉及到政府间关系,学界称之为“府际关系”。府际关系就是在区域公共产品的提供中地方政府间的竞争与合作关系,这也是本文第二部分未曾提及的,除政府与企业的博弈、政府自我的博弈之外的第三种博弈。就长江经济带生态环境保护而言,政府监管在所有策略中是首当其冲的,因此地方政府之间的利益博弈显得更為突出。

府际关系理论,在西方国家早已受到关注。加拿大著名政治学教授戴维·卡梅伦曾言:“现代生活的性质已经使政府间关系变得越来越重要。那种管辖范围应泾渭分明,部门之间须水泼不进的理论在19世纪或许还有些意义,如今显见着过时了。不仅在经典联邦国家,管辖权之间的界限逐渐在模糊,政府间讨论、磋商、交流的需求在增长,就是在国家之内和国家之间,公共生活也表现出这种倾向,可唤作‘多方治理的政府间活动越来越重要了。”[9]而在国内,虽说近年来府际关系问题越来越受到重视,但府际治理模式尚未有一个制度化模型,正如学者所言:“中国目前尚未形成完整的区域政策体系,最明显的表现是迄今为止仍没有为实际部门所采纳的问题区域区划框架,最多只有贫困地区划分,这对完善区域政策来说等于缺乏基本的基础。”[10]

府际关系在传统上主要有纵向和横向之分。纵向关系主要存在于上下级政府之间,即“上命下从”,这属于纯粹的科层级“命令机制”。在长江经济带生态环境保护中,除各省级政府以下依然存在纵向关系之外,九省二市互不隶属,而本文探讨的府际关系就是要摒弃“命令机制”、主张打破行政隶属关系的地方各级政府之竞争与合作,因此纵向关系不在本文讨论之列。横向关系则主要存在于互无行政隶属关系的各级地方政府之间,在长江经济带生态环境保护中,府际关系主要是指横向关系而言。

一般而言,横向府际关系中的“竞争性”往往强于“合作性”。正如学者所言,“当今,地方政府利益以及它所代表的地方利益的存在都是不争的事实”。[11]因此,在长江经济带生态环境保护的横向府际关系中,便存在两个顽结:“搭便车”现象和“囚徒困境”结果。所谓搭便车,就是指生态环境质量作为区域公共产品,一经某地政府提供,由于其供给的“溢出性”效应,会被其他地方无偿享用,对享用地政府而言即为零成本提供该项公共产品。比如重庆对辖区内长江污染的治理效果,无疑会被地处中游的宜昌市享用,然而宜昌政府并未对此付费。反之亦然,宜昌对于上游带来的污染进行治理,污染源重庆往往并不负担成本。正如萨缪尔森所言,这种“成本或收益被强加于他人身上,而这种成本或收益并未由引起成本或接受收益的人加以偿付。”[12]显然,搭便车对于任何地方政府而言,最起碼在成本收益角度而言契合其地方利益追求,符合其最佳利益判断,毕竟“除非集团成员数量很少,或者存在强制或其他特殊手段以促使个人按照共同利益行事,理性的追求私人利益的个体不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益。”[13]

为了解决“搭便车”问题,地方政府间会尝试合作。但是一方面,生态环境质量的供给是建立在各地政府的供给能力之上的,供给能力的不同往往意味着激烈的讨价还价;而另一方面,各地政府都有其具体的环境利益考量和实现环境利益的手段,提供生态环境质量这种区域公共产品,其利益与成本如何衡量和分配,往往更是久争不决。这就是著名的“囚徒困境”。各地政府都试图以更低投入、乃至零成本,参与生态环境质量利益的共享。当各地政府都不愿承担环境监管责任时,生态环境质量这种区域公共产品的供给便不能达到最优水平甚至导致供给失败。[14]因此,安排合理的区域公共产品供给制度、构建科学的长江经济带生态环境保护法律机制,必要性就一目了然了。

那么如何构建科学的长江经济带生态环境保护法律机制?值得强调的是,不论如何都应当避免采取“命令式”的机制和模式,以防止在长江经济带生态环境保护中出现一个凌驾于九省二市地方各级政府之上的又一个“超级政府”。毕竟,如果这种叠床架屋、科层式的命令机制有效的话,也就没有学界大规模研究府际关系的必要了。因此,长江经济带生态环境保护中的府际关系,只能着重于契约本义的地区协作模式,即竞争性合作机制。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“完善发展成果考评体系,纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向”。学者也指出,在生态环境质量这种区域公共产品的提供中,“未来的地方政府间关系必定以合作为基础,辅之以必要的错位竞争。”[15]

近年来国内区域合作已有相关实践,一种是“协调制”,比如在长三角区域政府间1992年成立了长三角经济协作办主任联席会议,后升格为市长级协调组织,并于1997年更名为“长江三角洲城市经济协调会”,2001年又发展成为沪苏浙省(市)长座谈会制度。这些组织机构通过定期召开座谈会,商谈经济合作事宜与区域发展规划等。一种是“论坛制”,基于合作意愿,地方政府间签订协议、意向书等行政契约性文件,通过规制各方行为、共同遵守协议而合作。比如2004年举行“泛珠三角论坛”、签订《泛珠三角区域合作框架协议》等。[16]

上述模式已被证明效果良好、具有极强的实践意义,这也为长江经济带生态环境保护法律机制的科学构建提供了有益的启发。打造这样的“协调制”或者“论坛制”模式,长江经济带九省二市各地政府,可仿照国际国内均行之有效的碳排放交易制度,采取排污交易制度、轮值监管制度等具体合作措施。而各种措施要兼具激励性和权威性,前者可以激发生态环境资源利用和保护的能动性,后者则保证了政府间对合作模式的服从性。

五、结语

令人欣慰的是,2017年环境保护部、发展改革委、水利部联合印发了《长江经济带生态环境保护规划》(环规财〔2017〕88号),对贯彻实施五大发展理念、保护长江经济带生态环境作出了具体安排。该规划尤其强调完善环境法治,加大环境执法监督力度。这为长江经济带生态环境保护法律机制的科学构建提供了更为直接的政策导向,进一步夯实了制度建设中理论依据的实践落点。

参考文献:

[1]王诺.欧美生态文学[M].北京:北京大学出版社,2003:25.

[2]蔡守秋.建设和谐社会、环境友好社会的法学理论—调整论[J].河北法学,2006(10).

[3]胡锦涛.在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话[N].人民日报,2005-6-27.

[4]习大大.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[N].人民日报,2017-10-28.

[5]熊磊.长江经济带生态环境保护中政府与企业的演化博弈分析[J].科技管理研究,2018(17).

[6]李挚萍.论政府环境法律责任—以政府对环境质量负责为基点[J].中国地质大学学报(社会科学版),2008(2).

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[8]【美】E·S·萨瓦斯.民营化与企业部门的伙伴关系[J].周志忍译,中国人民大学出版社,2002:54.

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[11]刘祖云.政府间关系:合作博弈与府际治理[J].学海,2007(1).

[12]【美】萨缪尔森、诺德豪斯.经济学(第14版)[M].北京经济学院出版社,1996:569.

[13]【美】曼瑟尔·奥尔森.集体行动的逻辑[M].陈郁译,上海三联书店,1995:2.

[14]张士威.区域公共产品—概念、特征及分类[J].中共南京市委党校学报,2011(2).

[15]彭忠益.中国地方政府间竞争与合作关系演进及其影响机制[J].行政论坛,2018(5).

[16]刘祖云.政府间关系:合作博弈与府际治理[J].学海,2007(1).

作 ?者:张 婷,重庆理工大学重庆常识产权学院

路 斐,北京市中银(重庆)律师事务所

责任编辑:马 健

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