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一体推进“三不腐”体制机制的现实意蕴与实践面向

2019-09-18 08:00:44 重庆行政 2019年4期

邹东升 陈昶

一、问题背景:“三不腐”体制机制的缘起

腐败是党面临的最大威胁。要确保党永葆清正清廉的政治本色,就必须继续推进全面从严治党,推进党风廉政建设和反腐败斗争。实践中,制度反腐融入了鲜明的时代法治特色并形成新的社会关注焦点,譬如,当前对“打虎”“拍蝇”“猎狐”的整治,尚需警惕腐败亚学问促使微腐行为被人情世故正名化[1]等现象。在全面从严治党背景下,无论新的腐败现象以何种样态呈现,反腐的工作脉络依旧聚焦于黨风廉政建设这一主题,是以力戒腐败,凸显党员的纯洁性、清廉性、先进性、时代性,从而提升党的执政能力和水平。党的十八大以来,中国共产党“坚持顶层设计与靶向治理一体推进、条文破立与体系完善有机耦合、自上而下与自下而上配套联动、‘关键少数与‘绝大多数齐抓共管、纪法分开与纪法衔接协调施展、反面警示与正面倡导辩证共治”[2]。十九大以来反腐力度毫不手软,继续深化标本兼治,夯实治本基础,一体推进“不敢腐、不能腐、不想腐”,助益于党内政治生活良好气象的营造、党员行为规范的指引和干群关系的修复。

体制是一种整体性的结构框架,机制则强调运作过程,前者侧重静态,后者侧重动态。一项良性的体制机制强调问题导向基础上赋予其理性元素,是以驱动个人层面的理性行为。作为党风廉政建设和反腐斗争的一项科学、系统和规范的整体框架和运作机制,“三不腐”体制机制的形成并非一蹴而就。2013年,习大大总书记指出,要加强对权力运行的制约和监督,把权力关进制度的笼子里,形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。2019年,习大大总书记强调,不敢腐、不能腐、不想腐是一个有机整体,要深化标本兼治,用好治标利器,夯实治本基础,一体推进不敢腐、不能腐、不想腐。一体推进“三不腐”体制机制已成为我党反腐倡廉的重要举措,是推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要任务。

自此,“三不腐”体制机制经过系列发展,形成了一套科学系统、逻辑严密的反腐倡廉体系,动中肯綮地回应了当前党在反腐倡廉建设中的工作重点,从体制机制层面对引导党员行为、夯实党的执政基础发挥着强大功能。为了理清“三不腐”之间的内在关联性,有必要对“三不腐”内涵逐一解读:首先,“不敢腐”强调对腐败的惩治力度与方式,尤其是当前“高压反腐”态势对腐败的遏制,使得腐败的机会成本递增;其次,“不能腐”彰显反腐制度建设,以对权力予以监督和制约,从实践中真正实现将权力关进制度笼子的目的;最后,“不想腐”是从人的思想层面进行宣传、教育、引导,坚定理想信念、增强党性修养,从思想源头上杜绝腐败滋生。反腐经由“不敢腐”到“不能腐”再到“不想腐”,逻辑本质上是一个不断递进和趋于完善的过程,是廉政治理主客观协同配合的过程,体现了国家廉政建设从“治标”迈向“治本”的逻辑演进。[3]

二、一体推进“三不腐”体制机制的现实意蕴

“公权力姓公,也必须为公”。然而,受市场经济下自利动机的驱使和诱惑,抱持错误的权力观,对权力的认知偏误,加之越轨滥用,以权谋私的腐败行为由此产生。同时,反腐败斗争压倒性态势已从进行时迈向完成时,亟待体制机制设计层面进一步审视其中的治理范畴与意义。据此,一体推进“三不腐”体制机制,既能实现以“制度理性”对“权力任性”的有效遏制,将权力运行重新归位于制度化和法治化轨道,又能从根本上巩固反腐败斗争的压倒性态势,驱动“不敢腐”“不能腐”“不想腐”的整体实施和发展。

(一)实现了以“制度理性”对“权力任性”的有效遏制

制度理性的本意是通过体制机制的合理设计,在注入科学理性的元素(原则、流程、程序等)之后,能够对人的行为产生符合治理目标的正向引导作用,由此对最终目标形成回应。基于内在耦合和现实必然的关联,“三不腐”体制机制的制度理性恰如其分地证成了这一体制机制安排对党风廉政建设和反腐斗争的有效性:第一,通过对人员不当行为的反贪惩恶、正风严纪,使其心生畏惧而“不敢腐”,并对违纪贪腐人员的惩治从而达到警示作用;第二,对监督、巡视等精细入微的机制进行设计,可以筑牢对个人不当行为的“把关口”,“倒逼”其“不能腐”,譬如,重庆市南川区以实地调查,向群众收集存在其周围的“微腐败”线索、江西省龙南县在微信公众号开通“扶贫一键举报”功能等;第三,通过“不忘初心,牢记使命”“两学一做”等系列主题教育,以及党纪党规的宣传引导,能从思想层面加强个人的党性修养,使其从主观层面树立“不想腐”的理性认知。

贪腐之所以存在,根源是个人对公权力行使的肆意妄为、任性而为,是一种非理性的疯狂逐利机制的外在表现,是对党执政根基的侵蚀。一体推进“不敢腐、不能腐、不想腐”体制机制,其内在逻辑是:通过理性的体制机制建构,赋予其反腐惩戒、制度重构和思想教育多维一体、多管齐下的反腐倡廉功能意涵,并将这一体制机制直接适用于具体的个人层面,由此产生点对点的直接引导、教育、规训和惩戒作用。党的十八大以来,在党中央的坚强领导下,“不敢腐”的目标初步实现,“不能腐”的制度篱笆日益扎紧,“不想腐”的思想防线逐步巩固,党内政治生活展现出一片新气象。据中央纪委国家监委网站发布数据显示,2018年全国纪检监察机关处分62.1万人,其中省部级及以上干部51人。之所以取得如此质效,与“三不腐”体制机制的一体推进和做细做深做实密不可分,“权力任性”确已得到“三不腐”“制度理性”的有效遏制,公权力行使受到良性约束。

(二)从根本上筑牢了反腐败斗争的压倒性态势

习大大总书记在十九届中央纪委三次全会上发表重要讲话时强调,取得全面从严治党更大战略性成果,巩固发展反腐败斗争压倒性胜利。反腐败斗争压倒性态势不仅是一个客观现况的体现,也是一种社会心理认同的折射。反腐败斗争的压倒性态势及其程度究竟如何,除了官方的权威阐释和论述,也离不开对民众基本判断的合理评价。为了了解社会对相关情况的认知度,2017年,人民论坛课题组围绕“三不腐”体制机制实现程度及公众的看法为主题,进行了相关调研。结果显示,有68.80%的受访者表示,综观十八大以来的反腐工作,让人“不敢腐”的目标初步实现了,70.98%的受访者认为通过严肃党内政治生活,构筑理想信念堤坝,“不能腐”“不想腐”的目标也将逐步实现。[4]由此可见,这种客观态势不仅是官方层面的权威论述,也是社会公众的普遍认同。

那么,一体推进“三不腐”体制机制如何从根本上筑牢反腐败斗争的压倒性态势?首先,“三不腐”体制机制本身就是对腐败的利剑出鞘,围绕“反腐”“倡廉”等要素,“三不腐”体制机制与反腐败斗争压倒性态势所围绕的党风廉政建设和反腐斗争这一重要目的殊途同归、不谋而合。其次,一体推进“三不腐”体制机制,不是对某一“不腐”有所偏重或倾斜。这样的目的是促进三者生成理想的内在耦合性,并且紧密联系、互有融通,共同发挥作用,生成制度合力,以此从根本上夯实反腐败斗争的压倒性态势。最后,反腐败斗争压倒性态势并非静态存在,而是动态发展。压倒性态势是基于对腐败“零容忍”态度基础上对覆盖范畴广、打击力度深的现实反映,这一态势的稳中有进、稳中有增、稳中求质,仍有赖于细节式机制的推动。从这一层面来讲,一体推进“三不腐”体制机制,既是对反腐败斗争压倒性态势的回应,亦是巩固反腐败斗争压倒性态势的支撑。

三、一体推进“三不腐”体制机制的实践面向

“三不腐”体制机制的实践面向,重在凸显各环节机制有效发挥功能的同时,如何实现“一体推进”。实践表明,在一体推进“三不腐”体制机制中,“一体”是方法,“进”是方向,通过协调配合、统筹兼顾、相互衔接、互为融通,将各环节的优势进行系统性、整体性和科学性把控,实现“1+1+1>3”的客观实效。因而有必要在坚持“渗入式”“渐进式”的原则基础上,对夯实“不敢腐”的反腐惩戒力度、制度建构层面扎紧“不能腐”的制度篱笆、开展“不想腐”的思想教育工作进行细节性创新,并将三者的实践面向进行统筹兼顾、相互融入。

(一)提升“三不腐”体制机制的一体性

第一,坚持“渗入式”“渐进式”的工作原则。首先,“渗入式”强调范畴、领域和深度,意指“三不腐”体制机制的实施应该逐步渗入到社会领域的点点滴滴、方方面面,形成反腐倡廉的“无禁区”“全覆盖”“零容忍”。其次,这种渗入也讲求方式方法,应当由点及面,逐步展开,讲求层层递进。就“渐进式”而言,主要是指“三不腐”体制机制的实施与践行应循序渐进、稳妥有序。反腐需要从民间逐步凝聚共识和行动,并逐渐减少个体“不当得利”行为的发生,形成不侵害资源正常运行秩序的共识和行动。[5]总体而言,这既是一个实践过程,也需要一个时间过程。而根据林德布洛姆的观点,渐进方式较为稳妥,偏误也容易识别和控制。实践中若依“渐进式”思路,则易于跟踪“三不腐”体制机制的实施状况和发现实施难点,并尽快调整具体实施计划。

第二,“三不腐”体制机制应多管齐下、综合而行。首先,“三不腐”体制机制是一个整体性体系,其中的每个环节并非独立存在,而是銜接配套、互为唇齿的协同反腐架构。协同的意涵表现为三者通过内涵式耦合,生成反腐合力,有助于从整体上提高反腐质效。从整体来看,“三不腐”体制机制本身就涉及到协同治理、跨部门治理。其次,“三不腐”体制机制的建构是一个层面,实施是另一个层面,二者虽是概念上的区别,但也存在动态的一致性,即建构中需衬托出实施,而实施则需优化建构。因此,“三不腐”体制机制应彰显动态性,即边实施、边完善;边总结、边调整。最后,“三不腐”机制的实施需契合具体的客观环境,且需综合配套实施。也就是说,既要正风肃纪、严明纪律、严惩贪腐、形成震慑,还需完善制度、优化机制、强化监管、增强效果。

(二)推进“三不腐”体制机制的工作创新

党的十九大以来,全国纪检监察机关充分发挥新体制的治理效能,铁腕治腐的震慑效应愈发充分显现,标本兼治综合效应也更加凸显。

第一,着力夯实“不敢腐”的反腐惩戒力度。实践中,各类党内法规已经筑成了系统严密、监督有效、问责有力的“制度铁笼”。因此,首先应将提升日常监督质效作为常态化权力监督的重点,深化运用监督执纪“四种形态”,对违反党纪党规的行为予以问责。一方面,借助强有力的问责,能够唤醒党员干部的责任意识和担当精神;另一方面,有效问责势必对其他人员的不当行为产生警示、劝勉和教育作用,以儆效尤能从思想源头上阻断其“不敢腐”的意图。其次,盯紧公权力运行各个环节,完善及时发现问题的防范机制、精准纠正偏差的矫正机制。再次,夯实各级纪检监察机关的监督力度。要充分发挥纪检监察的制度优势,严惩各类型的腐败犯罪,进而生成严把“不敢腐”关口的示范效应。最后,各级党委和政府可以通过建立健全决策意见备忘录制度和决策腐败责任终身问责及责任倒查制度,用以解决决策腐败的责任主体的认定难题和流动难题。[6]

第二,从制度建构层面扎紧“不能腐”的制度篱笆。“不能腐”的制度建构主要包括党内法规体系的建设与实施、巡视巡查巡回制度的功能激发与制度完善、重大决策风险防控,以及相关平台设施、硬件设备的开发与优化。首先,要真正把权力关进制度的笼子里,就需要进一步完善党内法规建设,对党员实现多层面的鼓励、约束和监督,并通过主客观指标体系建构,对《中国共产党问责条例》《中国共产党巡视工作条例》等党内法规的落实情况进行评估,了解落实情况,及时调整实施策略。其次,由于党内巡视制度在反腐倡廉过程中起着标本兼治的重要作用,面对时代发展的客观需要,巡视制度应在推动问题彻底整改、健全长效工作机制等方面有待进一步加强[7]。此外,随着2019年《重大行政决策程序暂行条例》的公布,重大决策过程中可能产生的腐败问题更应引起社会重视。因此需要完善对决策实施前、决策实施中以及决策实施后的监督与评估,形成动态的风险管理链。再者,为了深入了解个体的习惯、规律、爱好、兴趣,从抽象现况中提炼并掌握其动态情况,可开发反腐大数据信息平台,让“数据铁笼”发挥“利用数据编织制约权力的‘笼子,加强重大决策、行政审批、行政执法和党风廉政风险的预警控制”[8]的作用,对个体行为实时监测。此外,可学习一些地方的治理经验,围绕查找廉政风险、评定风险等级等内容开展廉政风险防控工作,并将电子监察和廉政风险自动预警系统引入反腐工作。最后,鉴于党风廉政室在反腐倡廉工作中起到的重要作用,因而有必要提升各地党风廉政室对责任分解、检查考核、廉政调研等维度的实际功能。

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